I SA/Wa 1327/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...] od decyzji [...] Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmawiającej pozwolenia na wymianę okien skrzynkowych w lokalach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w budynku przy [...] w W., wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...].10.1991 r., na okna skrzynkowe drewniane na podstawie "Inwentaryzacji i projektu wymiany okien w budynku mieszkalnym położonym w W. [...] [...]", opracowanej przez mgr inż. arch. K. W. w maju 2009 r. - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z 2004 r. Nr 96, poz. 959 i Nr 238, poz. 2390, z 2006 r., Nr 50, poz. 362 i Nr 126, poz. 875, z 2009 r. Nr 31, poz. 206 i Nr 97, poz. 804 oraz z 2010 r. Nr 75, poz. 474 i Nr 130, poz. 871) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków wnioskiem z dnia [...].02.2010 r. o wydanie pozwolenia na wymianę stolarki okiennej w lokalach komunalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...] Konserwator Zabytków zaskarżoną decyzją nie pozwolił na wymianę okien skrzynkowych w lokalach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w budynku przy [...] w W., wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...].10.1991 r., na okna skrzynkowe drewniane na podstawie "Inwentaryzacji i projektu wymiany okien w budynku mieszkalnym położonym w W. [...] [...]", opracowanej przez mgr inż. arch. K. W. w maju 2009 r. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że okna te są oryginalnym elementem wystroju kamienicy, który przetrwał II wojnę światową; okna te zatem, jako element autentyczny, mogłyby zostać wymienione jedynie wówczas, gdyby niemożność ich konserwacji i konieczność zastąpienia replikami została stwierdzona przez konserwatora zabytków o odpowiedniej specjalności w szczegółowej ekspertyzie technicznej. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] złożył odwołanie od ww. decyzji, wskazując, iż przedmiotowa stolarka okienna została zakwalifikowana do wymiany z uwagi na zły stan techniczny przez służby techniczne posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Odwołujący się zwrócił także uwagę, że w podobnej sprawie uzyskano pozwolenie na wymianę stolarki okiennej w tym budynku (decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...].10.2007 r.), a także, że znaczna liczba okien w tym budynku została wymieniona przez właścicieli lokali oraz przez wspólnotę mieszkaniową. Rozpatrując odwołanie organ stwierdził, że budynek przy [...] został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...].10.1991 r. Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w ww. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy prawa nie określając, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich - odmowa jego udzielenia, pozostawiają tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obiektu, czy też obszaru zabytkowego. W świetle bowiem regulacji art. 4 ww. ustawy przyjąć należy, że wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Powyższy artykuł charakteryzuje się dużym stopniem ogólności. Dokonując zatem subsumpcji, organ jest zobowiązany do dokonania jej interpretacji i zastosować ze względu na konkretne okoliczności sprawy. Uzasadnienie takiej decyzji winno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, w szczególności zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ będzie stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. Decyzja organu pierwszej instancji odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania i po przeanalizowaniu dokumentów złożonych przez wnioskodawcę, prawidłowo zdaniem organu odwoławczego stwierdził, że złożona przez wnioskodawcę ocena stanu technicznego okien (zawarta w "Protokołach technicznej oceny stolarki okiennej") jest zbyt ogólna. W szczególności ocena nie odnosi się do stanu zachowania poszczególnych elementów okna (np. okucia, szczebliny, ramiaki) i możliwości ich zachowania w przypadku, gdyby tylko część tych elementów nie nadawała się do dalszego wykorzystania (np. poprzez zastąpienie zniszczonego oryginalnego elementu okna jego repliką lub, w przypadku większych zniszczeń, poprzez wmontowanie oryginalnych elementów w większą odtworzoną całość). W ten sposób wnioskodawca chce doprowadzić do całkowitego wyeliminowania oryginalnej, autentycznej stolarki okiennej w wymienionych we wniosku lokalach, co z punktu widzenia ochrony zabytków może być jedynie ostatecznością, dopuszczalną tylko w sytuacji, gdy zniszczenie wszystkich elementów tej stolarki jest tak daleko idące i nieodwracalne, że nie są dostępne metody pozwalające na konserwację i utrzymanie tych elementów w ich pierwotnej lokalizacji. Organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że z konserwatorskiego punktu widzenia jedną z nadrzędnych wartości elementów architektury jest ich autentyzm. Dlatego organ odwoławczy przyznał rację organowi pierwszej instancji, że w sytuacji, w której brak szczegółowej ekspertyzy technicznej wykonanej przez konserwatora zabytków o odpowiedniej specjalności oraz brak rzetelnej oceny stanu zachowania poszczególnych elementów stolarki okiennej, nie jest możliwe wydanie pozwolenia zgodnie z wnioskiem strony. Odnosząc się szczegółowo do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy uznał, że wprawdzie przedmiotowa stolarka okienna została zakwalifikowana do wymiany z uwagi na zły stan techniczny przez służby techniczne posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, jednakże służby te nie posiadają odpowiednich kwalifikacji do oceny stanu zachowania i możliwości konserwacji zabytków; do wydania rzetelnej opinii w odniesieniu do obiektu zabytkowego potrzebna jest gruntowna wiedza z zakresu konserwacji zabytków. Z podobnych względów nie mogła mieć wpływu na zmianę stanowiska organu konserwatorskiego opinia Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Nr [...] przy [...], wyrażona w piśmie z dnia [...].10.2010 r. Na ocenę stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie mogło mieć wpływu rozstrzygnięcie innej indywidualnej sprawy (nawet jeśli dotyczyła ona stolarki w lokalach w tym samym budynku - decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...].10.2007 r.). Bez znaczenia dla niniejszej sprawy zdaniem organu pozostaje także to, że znaczna liczba okien w tym budynku została wymieniona przez właścicieli lokali oraz przez wspólnotę mieszkaniową (niezależnie od tego, czy wymiany te następowały przed wpisaniem budynku do rejestru zabytków, czy po dokonaniu tego wpisu na podstawie wymaganych pozwoleń lub bez takich pozwoleń). Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] zarzucając jej: - rażącą obrazę przepisów prawa mającą wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) w związku z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) polegającą na braku dostatecznego uzasadnienia prawnego przedmiotowych decyzji z dnia [...] maja 2011 r. oraz z dnia [...] września 2010 r. i oparciu ich na argumentacji odbiegającej od zasad ogólnych postępowania administracyjnego. - rażące naruszenie przez organ I-ej, jak i II-ej instancji przepisów postępowania a mianowicie art. 6, 7, 9 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) polegające na oparciu ww. decyzji na zbyt ogólnej i dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno - prawnych przepisów prawa oraz zaniechaniu szczegółowej analizy odmowy udzielenia pozwolenia na wymianę stolarki okiennej w odniesieniu do każdego z okien wymienionych we wniosku strony, w kontekście przedstawionej przez wnioskodawcę "Inwentaryzacji" oraz uznaniu tej inwentaryzacji za zbyt ogólną bez szczegółowego uzasadnienia takiego stanowiska. - rażące naruszenie przez organ II-ej instancji przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I-ej instancji, pomimo istnienia obiektywnych przesłanek do jej uchylenia z uwagi na wskazane powyżej okoliczności i wniósł o jej uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że pomimo przedstawienia przez wnioskodawcę obiektywnych argumentów popartych "Inwentaryzacją i projektem wymiany okien w budynku mieszkalnym położonym w W. ul. [...] m: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]," opracowanym przez mgr inż. arch. K. W. organy obu instancji uznały je za niewystarczające. Również w odniesieniu do przedmiotowej inwentaryzacji organy administracji ograniczyły się do bardzo ogólnej jej oceny. Organy I-ej i II-ej instancji zgodnie stwierdziły, że przedstawiony przez wnioskodawcę opis stanu technicznego okien jest zbyt zdawkowy oraz, że w toku przeprowadzonych oględzin stwierdzono zróżnicowany stan techniczny poszczególnych okien. Organy jednak nie odniosły się do stanu technicznego każdego z okien, o których wymianę wnosił wnioskodawca, dokonując niejako zbiorczej analizy zasadności wniosku w oparciu o ogólnie nienajgorszy stan techniczny aktualnej stolarki. Tym samym, organy te popełniły błąd tożsamy z tym zarzucanym wnioskodawcy. W toku postępowania, organ administracji zobowiązany jest wyjaśnić wszelkie wątpliwości, ustalić stan faktyczny i w jego oparciu dokonać szczegółowej analizy i uzasadnienia. Organy I-ej jak i II-ej instancji w tym przypadku zaniechały tego obowiązku. W tym przypadku zdaniem skarżącego można się jedynie domyślać intencji organu administracyjnego, usiłującego za wszelką cenę utrzymać aktualny stan rzeczy w oparciu o argumentację, że aktualna stolarka okienna m.in. przetrwała II wojnę światową, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że organ wydał decyzję z naruszeniem szeregu przepisów proceduralnych, a mianowicie art. 6, 7, 9 i 77 § 1 kpa poprzez oparcie decyzji na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno - prawnych przepisów prawa, oraz braku dokładności i precyzji w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego Prezydent W. – [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2007 r. zezwolił na wymianę stolarki okiennej w budynkach przy ul. [...], ale co istotne również w tym samym budynku przy [...]. Jak wynika z powyższego ta sama osoba, reprezentująca ten sam organ, działając na podstawie tych samych przepisów prawa, w odniesieniu do identycznego stanu faktycznego, w odniesieniu do tej samej nieruchomości, w oparciu o ekspertyzę wykonaną przez tego samego architekta wydaje dwie różne decyzje. Dlatego zdaniem skarżącego przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 6, 7, 9, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 kpa oraz art. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Takie postępowanie organu w żaden sposób nie może zostać uznane zdaniem skarżącego za należyte i staranne wykonywanie powierzonych mu zadań. Narusza ono, bowiem wszelkie standardy postępowania administracyjnego. Stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami procedury administracyjnej, a jako takie podlega stwierdzeniu nieważności. W odniesieniu do prawa procesowego pogwałcenie zasad ogólnych kpa zalicza się do kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo-administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Sąd sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zastrzeżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. W związku z powyższym, rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, dlatego też skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w pełni podzielił stanowisko organów odnośnie faktu, że przedmiotowy budynek stanowi zabytek wpisany do rejestru, co powoduje konieczność uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na dokonywanie prac w tym budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ww. ustawy zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będących dziełem człowieka lub związanych z jego działalnością i stanowiących świadectwo minionej epoki, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że budynek położony w W. przy [...] wpisany został do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] października 1991 r. pod nr [...], co wiąże się z określonymi prawnie konsekwencjami. Zatem jakakolwiek zmiana w takim obiekcie (zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), która mogłaby doprowadzić do zmiany jego wyglądu wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Sąd administracyjny powołany jest tylko do oceny legalności decyzji, nie zaś do oceny i badania jej pod względem merytorycznym. Dlatego też Sąd zajmował się tylko oceną legalności zaskarżonej decyzji, nie zajmował się natomiast oceną, czy wymiana zabytkowej stolarki okiennej na nową, wpłynie na wartość budynku jako zabytku, czy też nie i kiedy "autentyczne okna" mogą zostać zastąpione replikami. Takie decyzje bowiem wymagają wiadomości specjalnych, których Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie posiada, w tym zakresie decyzje organów konserwatorskich nie podlegają kontroli Sądu. Skoro zarówno [...] Konserwator Zabytków jak i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznali, że przedstawiona przez skarżącego ocena stanu technicznego okien, które chciał wymienić w zabytkowym budynku jest zbyt ogólna i nie odnosi się do stanu zachowania poszczególnych elementów okien (okucia, szczebliny, ramiaki), a tym samym skarżący wymieniając okna doprowadziłby do naruszenia naczelnej wartości z konserwatorskiego punktu widzenia jaką jest autentyzm, to Sądowi trudno z takim stanowiskiem polemizować i go oceniać. Sąd może jedynie ocenić, czy działania organów oparte są na przepisach prawa. Sąd podzielił także stanowisko organu, że wydanie innej pozytywnej decyzji w takiej samej sprawie (tj. wymiany okien) i tym samym budynku nie może mieć wpływu na ocenę decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, może tym bardziej, że decyzja z dnia [...] października 2007 r. uprawomocniła się i nie podlegała kontroli sądowej. Dlatego też zarzuty skargi w tej kwestii Sąd uznał za niezasadne. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organy przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 9 i 77 kpa, a także przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego odmawiając zezwolenia na wymianę autentycznych okien na ich nowe repliki. Przepisy prawa nie określają bowiem w jakich przypadkach organ konserwatorski może udzielić pozwolenia na wymianę elementów zabytku na nowe, a w jakich może odmówić udzielenia takiego pozwolenia pozostawiając to ocenie organom ochrony zabytków. Zdaniem Sądu organy także w sposób wystarczający i pełny uzasadniły swoje decyzje. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.