II OSK 1054/12

Dnia 3 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 3 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1965/11 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011r., sygn. akt I SA/Wa 1965/11, oddalił skargę L. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] wrzesnia 2009 r. w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił skreślenia z rejestru zabytków willi "T.", położonej w granicach działki nr ewid. [...], przy ul. K. [...] w Z., wpisanej do tego rejestru pod numerem [...] decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] stycznia 2001 r. Organ orzekał w oparciu o następujące dowody: "Opinię konstrukcyjno-budowlaną, dotyczącą możliwości zachowania willi "T." w Z. przy ul. K. [...]", opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. S. K. w październiku 2000 r. oraz opinię Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia 11.12.2007 r., zleconą przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, opracowaną po przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu 05.12.2007 r. Organ wziął także pod uwagę wskazania D. S. przedstawione w piśmie z dnia 17 marca 2008 r. Na podstawie powyższego organ stwierdził brak ustawowych przesłanek do skreślenia z rejestru zabytków willi "T." w Z., ponieważ budynek ten pomimo widocznych zniszczeń nadal zachował większość wartości zabytkowych, jakie posiadał w chwili wpisania go do ww. rejestru. Wskazano na niemal w pełni zachowaną jego pierwotną bryłę i formę oraz to, iż większość jego głównych elementów konstrukcyjnych, pomimo uszkodzeń, kwalifikuje się do remontu. Ponadto organ stwierdził, że wartości zabytkowe decydujące o wpisaniu willi "T." do rejestru zabytków, nie zostały podważone w nowych ustaleniach naukowych. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ustawowym terminie, złożył współwłaściciel nieruchomości L. S.. Ponownie rozpoznając sprawę organ zwrócił się do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., z prośbą o przeprowadzenie oględzin ww. nieruchomości i sporządzenie protokołu z tej czynności, w celu ustalenia, czy nie zaszły istotne zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z pisma przesłanego przez Kierownika Delegatury w N. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z dnia 02.09.2009 r., oraz protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 04.08.2008 r. wynika, że stan willi "T." (oględziny z dnia 13.05.2009 r. i z dnia 15.06.2009 r.), w stosunku do ustaleń z września 2008 r. nie uległ zmianom, które przesądziłyby o konieczności skreślenia go z rejestru zabytków. Organ podniósł, iż nie stwierdzono, aby degradacja substancji zabytkowej doprowadziła do utraty wartości zabytkowych, przesądzających o objęciu ww. zabytku ochroną prawną. Po ponownej analizie akt sprawy oraz w związku z protokołem ww. oględzin zabytku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] wrzesnia 2009 r. utrzymał swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. w mocy. Minister uznał, że w omawianej sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności prawne lub faktyczne pozwalające na skreślenie ww. zabytku z rejestru zabytków. Natomiast argumenty merytoryczne przemawiające za odmową skreślenia willi "T." przy ul. K. [...] w Z. z rejestru zabytków zostały wyczerpująco wyjaśnione w decyzji Ministra z dnia [...].08.2008 r. Przedmiotowa willa odpowiada, zdaniem organu, definicji legalnej zabytku, określonej przez art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wobec powyższego według art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy, podlega on ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Organ podkreślił, że ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 5, jednoznacznie wskazuje na sposób sprawowania opieki przez właścicieli nad zabytkiem, poprzez zapewnienie warunków m.in. do zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie (pkt 3) oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości (pkt 4). Natomiast, zgodnie z przepisem art. 4 ww. ustawy, na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek zapewnienia warunków do ochrony zabytków, polegający na m.in. zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości (pkt 2). Skargą L. S. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej: kwalifikowane naruszenie przepisów proceduralnych, stanowiące podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) poprzez obrazę art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji (z upoważnienia organu) przez pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy; naruszenie prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy, poprzez przeprowadzenie jedynie wycinkowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nierozpoznanie sprawy po raz drugi merytorycznie w pozostałym zakresie; naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a., polegające na poczynaniu ustaleń faktycznych w oparciu o nieaktualny, pobieżnie i wadliwie zdaniem skarżącego zebrany materiał dowodowy, co godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z zasady prawdy obiektywnej i czynnego udziału strony w postępowaniu; naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy, bowiem pod decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., jak i z dnia [...] wrzesnia 2009 r. widnieje podpis tej samej osoby tj. T. M.- podsekretarza stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co zdaniem skarżącego pozbawiło go prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżącego także ustalenia organu na podstawie oględzin z dnia 13 maja 2009 r. oraz z dnia 15 czerwca 2009 r. dotknięte są wadami, ponieważ ograniczyły się tylko do oglądu nieruchomości z zewnątrz oraz były przeprowadzone bez jego udziału, co naruszyło jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu i spowodowało, że organ nie wywiązał się z obowiązku wnikliwego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że uchybienie w postaci podpisania obu decyzji wydanych w sprawie przez Podsekretarza Stanu T. M., w realiach tej konkretnej sprawy nie miało istotnego wpływu na jej wynik i nie naruszyło prawa skarżącego do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy, dlatego też zarzuty skargi dotyczące tej kwestii są niezasadne. Zdaniem Sądu organ prawidłowo też uznał, że zły stan techniczny obiektu, nie spowodował utraty jego wartości historycznej o jakiej mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W myśl tego przepisu wpisany do rejestru zabytek podlega wykreśleniu jeśli na skutek zniszczenia utracił swą wartość historyczną, artystyczną czy naukową. Wymieniony przepis nie wiąże wykreślenia z rejestru wpisanego zabytku od możliwości jego naprawy i usunięcia powstałych zniszczeń, stąd podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja, że organ nie wziął pod uwagę niemożliwości dokonania remontu nie jest trafna. Bez znaczenia, w postępowaniu opartym o wymieniony przepis jest kwestia, czy obiekt wymaga wykonania prac budowlanych polegających na remoncie, czy też wymaga wykonania robót rekonstrukcyjnych. Należy zaznaczyć, że w postępowaniu o skreślenie zabytku z rejestru nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego, bowiem nie są w nim rozstrzygane kwestie dotyczące zakresu niezbędnych do wykonania robót budowlanych, a wyłącznie to, czy stopień zniszczenia budynku wpisanego do rejestru jest tego rodzaju, że utracił on swoją wartość historyczną, artystyczną czy naukową i oceniając legalność zaskarżonej decyzji organ musiał uwzględnić takie rozumienie wymienionego przepisu. Natomiast zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że obiekt na skutek zniszczenia utracił swą wartość historyczną. Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ oparł bowiem na opinii konstrukcyjno-budowlanej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. S. K, z października 2000 r., opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia 11 grudnia 2007 r. wykonanej na zlecenie organu oraz oględzin zabytku dokonanych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z pisma powyższego organu z dnia 2 września 2009 r. (w tym protokołu oględzin z dnia 4 sierpnia 2008 r.) wynika bezspornie, że stan willi "T." od daty oględzin nie uległ takim zmianom, które miałyby wpływ na skreślenie jej z rejestru zabytków. Potwierdza to stanowisko obszerna dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy. Organ bezspornie przy tym ustalił, że niemal w pełni zachowana jest pierwotna bryła obiektu, jego forma oraz większość głównych elementów konstrukcyjnych, które pomimo uszkodzeń nadają się do naprawy. Natomiast elementy ścian, stropów oraz więźby, chociaż znacznie zniszczone i porażone przez biologiczną korozję drewna też nadają się do naprawy. Należy zgodzić się zatem, zdaniem Sądu, ze stanowiskiem organu, że przedmiotowa willa odpowiada definicji zabytku określonej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i dlatego podlega ona ochronie i opiece bez względu na stan zachowania (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c w/w ustawy). Powyższe jednoznacznie wskazuje, że willa "T." pomimo niewątpliwie złego stanu technicznego i konieczności pilnego zabezpieczenia oraz podjęcia robót budowlanych i prac konserwatorskich nie utraciła swojej wartości historycznej i powinna podlegać ochronie i opiece. Natomiast konieczność poniesienia przez właściciela znacznych nakładów na odrestaurowanie zabytku, a tym samym nieopłacalność ekonomiczna takiej inwestycji nie stanowi przesłanek wynikających z treści art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, ponieważ przy ocenie czy zachodzą przesłanki określone w powyższym art. pozwalające na skreślenie zabytku z rejestru, nie bierze się pod uwagę czynnika ekonomicznego (np. kosztów prac konserwatorskich i budowlanych). Zgodnie z art. 71 ust. 1 ww. ustawy w zakresie sprawowania opieki nad zabytkami osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności jest zobowiązana do finansowania i prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku. Zdaniem Sądu organ rozpatrujący przedmiotową sprawę w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy i prawidłowo uzasadnił swoją decyzję oraz zastosował przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skargą kasacyjną L. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez obrazę: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, polegające na nieprzedstawieniu całościowej oceny stanu sprawy, sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, niepełny i niezrozumiały, utrudniający prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w rezultacie utrudniający sformułowanie zarzutów i poprawne skorzystanie z prawa sporządzenia i wniesienia niewadliwej formalnie skargi kasacyjnej oraz kontrolę instancyjną wyroku; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegającą na braku merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu wydania decyzji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu z mocy prawa (naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.), co było obowiązkiem Sądu w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt b p.p.s.a., pomimo tego, że zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu z mocy prawa. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że przyjęcie, tak jak to uczynił Sąd I instancji, iż podpisanie zaskarżonej decyzji przez T. M. było uchybieniem, to fakt ten powinien bezwzględnie spowodować uchylenie decyzji bez badania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, ponieważ naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek fragmentu, który stanowiłby merytoryczne ustosunkowanie się Sądu do zarzutu skargi, że decyzja Ministra została wydana przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu z mocy prawa (naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.). Przypomniał przy tym, że NSA w wyroku poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku (II OSK 136/11) w ogóle nie wypowiedział się w kwestii, czy norma wynikająca z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. miała mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, dlatego też, w postępowaniu zakończonym kwestionowanym wyrokiem Sąd był uprawniony, a zarazem zobowiązany, samodzielnie odnieść się do tego zagadnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w istocie zmierzają do wykazania, że zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., do której to okoliczności nie ustosunkował się merytorycznie Sąd I instancji, który uznał, że podpisanie obu decyzji przez Podsekretarza Stanu T. M. nie miało w okolicznościach tej sprawy wpływu na jej wynik. W pierwszej kolejności należy więc odnieść się do tej kwestii. Przy wykładni art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zastosowania do Głównego Konserwatora Zabytków (którą to funkcję pełnił T. M.) należy uwzględnić regulację zadań i kompetencji w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Według art. 89 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "Organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków". W art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyznano Generalnemu Konserwatorami Zabytków z mocy prawa, a nie delegacji ministra, kompetencję wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych. Przypisanie z mocy prawa kompetencji do wydawania decyzji Głównemu Konserwatorowi Zabytków wyłącza przyjęcie, że jest to pracownik, który wykonuje kompetencje ministra na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego). Artykuł 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do podważenia regulacji ustaw materialnych określających kompetencje do wydawania decyzji. Przyznanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w strukturze organizacyjnej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego stanowiska sekretarza lub podsekretarza stanu (art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) nie podważa regulacji art. 90 ust. 2 pkt 6 przyznającej z mocy prawa kompetencję do wydawania decyzji. Z powyższego wynika, że chybiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt b p.p.s.a., pomimo tego, że zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu z mocy prawa. Z tych samych przyczyn nie może być uwzględniony zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., gdyż brak merytorycznego odniesienia się przez Sąd do podniesionego zarzutu naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie w świetle postanowień art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić o zasadności naruszenia przepisów postępowania. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Oczywiście sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.