II OSK 136/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2043/09 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od L. S. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi L. S., uchylił decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2009 r. oraz [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków willi "T.", położonej w Z. przy ul. K. [...]. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Willa "T.", położona w Z. przy ul. K. [...], została wpisana do rejestru zabytków na podstawie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z [...] stycznia 2001 r., utrzymanej w mocy decyzją Generalnego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2002 r. Decyzja ta została poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skargę D. i L. S., współwłaścicieli nieruchomości, oddalił prawomocnym wyrokiem z 3 września 2004 r. sygn. OSK 511/04. Wnioskiem z 4 czerwca 2007 r. L. S. wystąpił o skreślenie willi z rejestru zabytków, wskazując na jej śmierć techniczną. Odmowne rozpatrzenie powyższego wniosku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w decyzji z [...] sierpnia 2008 r. uzasadnił tym, że w stosunku do zabytkowej willi "T." nie zaszła żadna z przesłanek, wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), która pozwalałaby na skreślenie zabytku z rejestru. Minister wyjaśnił, że nie może budzić wątpliwości zły stan techniczny budynku. Został on zresztą potwierdzony już w opinii konstrukcyjno-budowlanej z października 2000 r. dotyczącej możliwości zachowania willi "T.", sporządzonej na zlecenie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przed wpisaniem obiektu do rejestru zabytków, przez dra inż. S. K. Z protokołu oględzin budynku z 5 grudnia 2007 r. oraz opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z 11 grudnia 2007 r. wynika, że zachowana została pierwotna forma i bryła obiektu z wyjątkiem drewnianej werandy w elewacji zachodniej, jednakże jego fundamenty w dużej części uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu (zostały prowizorycznie wymienione lub wzmocnione). Opis budynku wyjaśnia, że część jego ścian jest podparta drewnianymi stemplami. Ustalenia wskazują ponadto na to, że została rozebrana część ścian działowych piwnic, przy czym ściany budynku są częściowo zagrzybione. Występują również uszkodzenia konstrukcji, zwłaszcza w południowej części budynku. W obiekcie brak części dawnej stolarki okiennej i drzwiowej, jak również fragmentów dekoracji snycerskiej. Pomimo widocznych zniszczeń obiekt nadal zachował jednak większość wartości zabytkowych jakie posiadał w dniu wpisania do rejestru zabytków. Niemal w pełni zachowana została jego pierwotna bryła i forma oraz większość elementów konstrukcyjnych, które pomimo uszkodzeń mogą zostać naprawione. Elementy ścian, stropów oraz więźby, które uległy znacznemu lub całkowitemu zniszczeniu i są porażone biologiczną korozją drewna mogą zostać naprawione lub odtworzone, jak przyjął organ, bez utraty posiadanych przez obiekt wartości artystycznych i historycznych. Decyzją z [...] września 2009 r., wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Organ wyjaśnił, że ustalenia poczynione w oparciu o pismo Kierownika Delegatury w Nowym Targu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie z 2 września 2009 r., a także protokół oględzin willi z 4 sierpnia 2008 r. nie wskazywały, by w sprawie zaszły jakiekolwiek nowe okoliczności prawne lub faktyczne pozwalające na skreślenie spornego obiektu z rejestru zabytków, w szczególności nie stwierdzono, aby degradacja willi doprowadziła do utraty przez nią wartości zabytkowych, przesądzających o objęciu jej ochroną prawną. Argumenty merytoryczne przemawiające za odmową skreślenia willi "T." z rejestru zabytków zostały wyczerpująco wyjaśnione, jak wskazał Minister, w decyzji z [...] sierpnia 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie L. S. zarzucił decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2009 r. naruszenie przepisów procesowych stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) poprzez obrazę art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., w związku z wydaniem decyzji (z upoważnienia organu) przez pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy. Skarżący zarzucił również naruszenie prawa strony do dwukrotnego merytorycznego jej rozpoznania poprzez przeprowadzenie jedynie wycinkowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nierozpoznanie sprawy po raz drugi merytorycznie w pozostałym zakresie, naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. w związku z art. 79 k.p.a. polegające na poczynieniu ustaleń faktycznych w oparciu o nieaktualny, pobieżnie i wadliwie zebrany materiał dowodowy, co godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z zasady prawdy obiektywnej i czynnego udziału strony w postępowaniu oraz naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie. Uwzględniając skargę L. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdził zasadność zarzutów skargi co do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 10 k.p.a., a także art. 127 § 3 k.p.a. Według Sądu I instancji, w zaskarżonej decyzji z [...] września 2009 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołał się na ustalenia zawarte w decyzji z [...] sierpnia 2008 r., nie przedstawiając żadnych ustaleń wynikających z przeprowadzonego postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy. W decyzji z [...] sierpnia 2008 r. Minister odniósł się do opinii konstrukcyjno-budowlanej z października 2000 r., dotyczącej możliwości zachowania willi "T.", sporządzonej na zlecenie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Co jednak istotne, powołana opinia nie odnosiła do obiektu jako zabytku, bo takim on jeszcze nie był. Wpisu do rejestru zabytków dokonano na podstawie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2001 r. Minister okoliczność tę pominął i nie ocenił, czy ww. opinia, jako sporządzona przed wpisaniem willi do rejestru, ma znaczenie w sprawie i może być wykorzystana przy ocenie przesłanek uzasadniających wykreślenie zabytku z rejestru. Sąd stwierdził jednocześnie, że z akt sprawy nie wynika, by organy podejmowały jakiekolwiek stosowne działania w zakresie ochrony zabytkowej wilii. Ograniczenie się tylko do wpisania do rejestru zabytków nie spełnia wszystkich przesłanek ochrony prawnej przewidzianej w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. O skreśleniu z rejestru zabytków bądź odmowie skreślenia decyduje stan obiektu w dacie wydania decyzji w tym zakresie. Za niezasadny uznał Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. sygn. I OPS 13/09 przyjął, iż art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. To stanowisko NSA, chociaż odnosi się do innego organu, należy zastosować też do orzekającego w sprawie wiceministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Tym samym rozpatrzenie sprawy z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez tę samą osobę upoważnioną przez Ministra nie narusza art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucił naruszenie: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że organ nie przedstawił żadnych ustaleń wynikających z przeprowadzonego postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także iż Minister nie ocenił, czy opinia z 2000 r., sporządzona na zlecenie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przed wpisaniem wilii do rejestru ma znaczenie w sprawie. W zakresie tego zarzutu organ przypomniał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawione zostały ustalenia wskazujące na aktualność wniosków poczynionych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz powody zajęcia takiego stanowiska (wynikające z dokumentów przesłanych przez Kierownika Delegatury w Nowym Targu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie). W decyzji z [...] września 2009 r., wbrew poglądowi Sądu I instancji, Minister stwierdził równocześnie, że opinia sporządzona przed wpisaniem wilii do rejestru ma znaczenie w sprawie i może być wykorzystana przy ocenie przesłanek uzasadniających wykreślenie obiektu z rejestru zabytków, niezależnie od tego, czy została sporządzona na potrzeby innego postępowania i powstała przed wpisaniem wilii do rejestru. Sporną opinię organ rozważył w ramach swobodnej oceny dowodów, uwzględniając płynące z niej wnioski w łączności z opinią Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z grudnia 2007 r. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie, w którym Sąd I instancji dostrzega związek pomiędzy istnieniem bliżej niesprecyzowanych obowiązków organów w zakresie ochrony zabytków a wykładnią lub zastosowaniem art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (wyrok NSA z 17 marca 2009 r. sygn. II OSK 741/07), - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w wyroku jasnych i wykonalnych wytycznych dla organu, co w konsekwencji prowadziło do błędnego zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była ostateczna decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2009 r., utrzymująca w mocy poprzednią decyzję tego organu odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków willi "T.", położonej w Z. przy ul. K. [...]. W pełni zasadny okazał się zarzut przeprowadzenia przez Sąd I instancji powyższej kontroli w sposób wadliwy w związku z nieprawidłową oceną ustaleń poczynionych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, które dały organowi podstawę do podtrzymania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy stanowiska sformułowanego w decyzji z [...] sierpnia 2008 r. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). W rozpoznawanej sprawie wadliwość w działaniu kontrolnym Sądu nie polegała na przyjęciu błędnych ustaleń faktycznych, które skarżący organ mógłby zakwestionować w sposób wskazany w przywołanej uchwale, ale na nieprawidłowym przedstawieniu przebiegu postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia bowiem niepełną treść decyzji, jak też nie odzwierciedla w sposób prawidłowy argumentów, którymi kierował się organ podejmując decyzję objętą skargą. Odwołanie się przez wnoszącego skargę kasacyjną do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać w związku z tym za wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie w powyższy sposób kwalifikować należy uwagi Sądu I instancji odnoszące się do nieprzedstawienia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zaskarżonej decyzji ustaleń wynikających z przeprowadzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz braku stwierdzenia, czy opinia biegłych sporządzona przed wpisaniem wilii do rejestru zabytków ma znaczenie w sprawie. W odniesieniu do tych dwu kwestii podzielić należy stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, który trafnie zwrócił uwagę na to, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wynik dodatkowego postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego zgodnie z art. 136 k.p.a. i zawierała w swojej treści wszystkie elementy konieczne do przyjęcia, że merytoryczne stanowisko organu uwzględniało wymóg ponownego rozpoznania sprawy w całym jej całokształcie. W pierwszym rzędzie ma rację skarżący organ, gdy zwraca uwagę, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawierała wypowiedź organu wskazującą, iż stan wilii "T." nie uległ zmianom, które nakazywałyby skreślenie go z rejestru zabytków. W odniesieniu do stanu technicznego i szczegółowych kwestii dotyczących wartości historycznych budynku, reprezentującego nurt w historii architektury polskiej realizowanej w Z. na przełomie XIX i XX wieku, organ odwołał się do wyczerpujących wyjaśnień zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie stanowiło to jednak naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ w decyzji drugoinstancyjnej jednoznacznie zaznaczył, że nie stwierdził po ponownym rozpatrzeniu sprawy, aby degradacja substancji zabytkowej doprowadziła do utraty przez willę wartości zabytkowych, które przesądzały o objęciu jej ochroną prawną. W świetle brzmienia art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ta zaś kwestia stanowiła zasadnicze zagadnienie wymagające rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem rozpatrywana przesłanka skreślenia z rejestru dotyczyła nie tyle stwierdzenia, że wartość historyczna, artystyczna lub naukowa zabytku, będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru, nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, ale zniszczenia zabytku w stopniu powodującym utratę przez niego tychże cech. Twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwie przedstawiły również stanowisko organu administracji w odniesieniu do kwestii znaczenia nadawanego opinii konstrukcyjno-budowlanej dra inż. S. K. z października 2000 r. Sąd I instancji przyjął, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie rozważył tego, czy ww. opinia jako sporządzona przed wpisaniem willi do rejestru ma znaczenie w sprawie i może być wykorzystana przy ocenie przesłanek uzasadniających wykreślenie tego zabytku z rejestru. Z uzasadnienia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie da się jednakże wysnuć tego rodzaju oceny, albowiem organ jednoznacznie wskazał, że przedmiotem porównawczej oceny w zakresie stopnia zniszczenia zabytku uczynił zarówno sporną opinię z 2000 r., jak i opinię Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z grudnia 2007 r. Nie miało znaczenia według organu to, że opinia sporządzona przez dra inż. S. K. odnosiła się do obiektu nie wpisanego do rejestru, ponieważ okoliczność ta nie miała wpływu na wnioski, które w związku z zastrzeżeniami zgłoszonymi przez D. S. organ sformułował w swoim rozstrzygnięciu. Odnosiły się one do stwierdzenia, że przeprowadzenie prac zabezpieczających i remontowych przywracających budynkowi wymagane cechy użytkowane i odpowiedni poziom bezpieczeństwa jest technicznie możliwe, a ponadto, że ochrona budynku jako świadka techniki i regionalnej sztuki budowy jest w pełni uzasadniona. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Z obowiązku tego Sąd I instancji w prawidłowy sposób się nie wywiązał, albowiem, odwołując się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wyjaśniając jaki związek dostrzegł pomiędzy powołanymi w sprawie przepisami art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a obowiązkami organu administracji rządowej w zakresie ochrony zabytków, których Minister w rozpatrywanej sprawie miał nie wykazać. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z akt sprawy nie wynika, by organy podejmowały jakieś stosowane działania w zakresie ochrony willi "T.", gdy tymczasem okoliczność ta nie podlegała rozważeniu w sprawie dotyczącej skreślenia zabytku z rejestru i nie mogła stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przesłankę skreślenia zabytku z rejestru stanowi zniszczenie obiektu (dzieła) architektonicznego w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi jednocześnie, że ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome "bez względu na stan zachowania". Niewłaściwe wywiązywanie się przez organy, na których spoczywa obowiązek ochrony i opieki nad zabytkami, z przypisanych im zadań wynikających z zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków nie jest okolicznością obojętną z punktu widzenia interesów właściciela zabytku, niemniej nie ma wpływu na zakres ochrony prawnej przyznawanej przedmiotom zabytkowym, jeżeli pogarszający się stan zachowania zabytku nie łączy się z utratą przez niego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w świetle tak przepisów postępowania administracyjnego, jak i mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. W toku ponownego postępowania Sąd w szczególności oceni, czy decyzja odmawiająca skreślenia z rejestru zabytków willi "T." została oparta na prawidłowych ustaleniach odnoszących się do stanu technicznego budynku, jak również, czy stan ten odpowiada warunkom prawnym wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.