IV SA/Gl 249/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie czynszy regulowanych stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa i określa, że nie może być ono wykonywane. Prezydent Miasta Z. w dniu [...], działając na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z ;dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 7 ust. 1 i art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 i 10 rozdziału IV załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miejskiej Z. na lata [...], wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy Miejskiej Z. i pomieszczeń tymczasowych oraz odszkodowania za zajmowanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Wojewoda [...] w oparciu o art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której domagał się stwierdzenia niezgodności z prawem powyższego zarządzenia, jako sprzecznego z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) w związku z art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zarządzeniu ustalono stawki bazowe czynszu najmu za lokale mieszkalne oraz lokale zamienne w zależności od daty w której zostały zawarte umowy najmu. Jeśli umowy najmu zostały zawarte przed dniem 1 kwietnia 2002 r. to stawka bazowa czynszu zgodnie z pkt 2 zarządzenia wynosi 4 zł za 1 m2, a jeśli umowy najmu zostały zawarte po dniu 1 kwietnia 2002 r. to stawka czynszu za 1 m2 wynosi 5 zł, zgodnie z pkt 3 zarządzenia. Wojewoda argumentował, że w art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) ustawodawca wprowadził zasadę, zgodnie z którą ustalenia wysokości czynszu dokonuje się z uwzględnieniem czynników mających wpływ na jej wysokość, wskazując jednocześnie jakie czynniki należy wziąć obligatoryjnie pod uwagę. Nie wyklucza to ustalenia innych czynników mających wpływ na wysokość stawki, jednakże przy wprowadzaniu ich należy mieć na względzie art. 32 Konstytucji RP, stanowiący o równości wobec prawa. Skarżący po szczegółowej analizie wskazanej zasady konstytucyjnej wskazał, że organ wykonawczy gminy dopuścił się jej naruszenia różnicując stawki czynszu dla najemców w zależności od tego czy umowa z nimi została zawarta przed dniem 1 kwietnia 2002 r. czy po tej dacie. Taka regulacja prowadzi bowiem do nieuzasadnionego prawnie zróżnicowania najemców, którzy posiadają te same cechy wspólne, umożliwiające ich sklasyfikowanie jako jednolitą grupę podmiotów. Czas zawarcia umowy nie powinien oddziaływać na najemców. Dodatkowo art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) ma za zadanie ochronę najemców poprzez zapewnienie im stałości stosunku najmu oraz wprowadzenie kryterium ustalania czynszu. Zatem dokonane zróżnicowanie jest sprzeczne zarówno z celem ustawy, jak i z konstytucją. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że z obowiązującego wówczas brzmienia art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) wynikało, że właściciel ma prawo do ustalenia stawek czynszu (a nie "stawki czynszu"), nie ma zatem podstaw, aby uznać, iż możliwe jest ustalenie jedynie jednej stawki bazowej dla całego zasobu. Przepis ten pomimo dwukrotnej zmianie nie uległ w tym zakresie modyfikacji. W dalszej kolejności podkreślono, że ujednolicenie stawek bazowych czynszu wymagałoby w tej chwili albo drastycznego podniesienia pierwszej stawki bazowej dla umów zawartych przed 1 kwietnia 2002 r. i lokali zamiennych o 1,10 zł za m2, bądź obniżenia drugiej stawki bazowej dla umów zawartych po 1 kwietnia 2002 r., co naruszyłoby dbałość o finanse publiczne. Z kolei stwierdzenie nieważności zarządzenia doprowadziłoby do stanu, w którym do czasu przyjęcia nowej stawki najemcy nie uiszczaliby czynszu, co pozostaje w sprzeczności z przepisami kodeksu cywilnego. Za bezzasadny uznano również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, gdyż jest nieadekwatny do stanu faktycznego. Należy bowiem pamiętać, że ramy realizacji praw i wolności określają obowiązujące przepisy. Natomiast ustawa o ochronie praw lokatorów (...) przyznaje prawo do kształtowania polityki czynszowej w mieszkaniowym zasobie gminy właściwym organom gminy. Z art. 7 tej ustawy wynika uprawnienie organu wykonawczego gminy do ustalenia wysokości stawek czynszowych, a równocześnie z przepisu tego nie wynika, aby właściciel był zobowiązany do ustalenia wyłącznie jednej stawki dla całego zasobu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżone zarządzenie w sposób istotny narusza przepisy prawa. Należy w tym względzie wziąć pod uwagę okoliczność nie podniesioną przez skarżącego, a rzutującą na legalność całego zarządzenia, a nie tylko dwóch jego punktów wymienionych w skardze. Na podstawie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.), dalej: ppsa, Sąd może jednak objąć swoją kontrolą cały zaskarżony akt administracyjny (por. uchwała NSA z dnia 26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA/WSA 2010/1/1). Otóż zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) organ wykonawczy gminy ustala stawki czynszu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, według którego zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu wchodzą w skład uchwalanego przez radę gminy wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Kontrolowane zarządzenie w swojej podstawie prawnej powołuje się na taki program, stanowiący załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...], nr [...]. Z przedłożonego przez Wojewodę wydruku tej uchwały, uzyskanego ze strony BIP Urzędu Miejskiego w Z., wynika, że nie opublikowano jej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], bowiem w § 3 określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, a z powołanych w podstawie prawnej uchwały przepisów wynika, że nie nadano jej charakteru aktu prawa miejscowego. Jednakowoż w zakresie odnoszącym się do zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu (rozdział IV) uchwalany program zawiera właśnie normy generalne i abstrakcyjne, charakterystyczne dla przepisów prawa miejscowego. Wystarczy przy tym, by w uchwale znalazła się jedna norma o takim charakterze, by całą uchwałę zakwalifikować jako akt prawa miejscowego. Sąd w niniejszym składzie podziela więc wyrażone już w orzecznictwie stanowisko o uznaniu uchwał ustalających zasady obliczania stawek czynszu i warunki ich obniżania, za akty prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 9.09.2010 r., sygn. akt I OSK 988/10, dostępny w internecie). Stosownie natomiast do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Skoro zatem omawiana uchwała Rady Miejskiej w Z. nie została ogłoszona w sposób przewidziany ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718), to nie weszła ona do obrotu prawnego i nie mogła stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonego aktu wykonawczego. Jednocześnie bez takiej podstawy organ wykonawczy gminy nie może ustalić stawek czynszu – wobec brzmienia art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Tym samym zaskarżone zarządzenie pozbawione jest obligatoryjnego oparcia normatywnego, w związku z czym wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa. Również w aspekcie rozważanego w skardze problemu zróżnicowania stawek czynszu w zależności od czasu zawarcia umowy najmu omawiane zarządzenie jest sprzeczne z prawem. Trafnie Wojewoda zarzuca naruszenie konstytucyjnej zasady równości, bowiem chwila zawiązania stosunku najmu nie stanowi takiej cechy istotnej, która usprawiedliwiałaby zróżnicowanie sytuacji prawnej najemców lokali mieszkaniowego zasobu gminy (vide: wyrok tut. Sądu z dnia 28.07.2009 r., sygn. akt IV SA/GL 19/09, zbiór LEX nr 553427 i powołane w nim orzecznictwo). Tym niemniej w sprawie nawet nie trzeba odwoływać się do wartości konstytucyjnych. Mianowicie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) nie pozwala na różnicowanie stawek czynszu z przyczyn podmiotowych. Nakazuje uwzględnienie jedynie czynników związanych z wartością użytkową lokali. Chwila zawarcia umowy najmu nie ma zaś żadnego wpływu na tą wartość. Notabene nawet omówiona wcześniej uchwała Rady Miejskiej nie dopuszczała tego rodzaju kryterium różnicującego stawki czynszu. Mając powyższe okoliczności na uwadze w sytuacji, gdy upłynął już rok od podjęcia zaskarżonego zarządzenia (art. 94 ustawy o samorządzie gminnym), z mocy art. 147 § 1 i art. 152 ppsa orzeczono, jak w sentencji. SW