II SA/Kr 1290/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla / spr. / Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R.Ł. i T.Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących R.Ł. i T.Ł. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118) postanowieniem z dnia 23 listopada 2010 r. (znak: [...]) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku garażowo-gospodarczego na działce nr "1" w K. przy ul. [...] - do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Burmistrza K. - tj. wydania decyzji w zakresie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej wyżej działki. W uzasadnieniu organ podał, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy przez K. B. parterowego budynku garażowo- gospodarczego o łącznych wymiarach w rzucie poziomym obu części 9,31 x 3,78 na działce nr "1" w miejscowości K. przy ul. [...]. Organ podał, że wskazany obiekt wybudowany został w 1974 r., zaś jego obecnym właścicielem jest J. B.. Wobec faktu, iż przedmiotowy obiekt został zrealizowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, w niniejszej sprawie, na mocy art. 103 ust. 2 w zw. z art. 107 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118) zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ wskazał, że przepisy te dopuszczają legalizację samowolnie wzniesionego obiektu, pod warunkiem spełnienia następujących przesłanek: zlokalizowania obiektu na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym dopuszcza tego rodzaju zabudowę oraz, w wyniku wybudowania obiektu - nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. l Prawa budowlanego z 1974 r.). Zdaniem organu I instancji kluczową kwestią w mniejszej sprawie było ustalenie treści obowiązujących w dacie budowy spornego obiektu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla terenu na którym znajduje się zabudowana spornym budynkiem działka nr "1" w K.. W tym zakresie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] przeprowadził postępowanie dowodowe, które nie doprowadziło do wyjaśnienia tej kwestii. Urząd Miasta i Gminy w K. przekazał bowiem informację, że w zasobach archiwalnych nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzed 1982 r. zaś plan miejscowy z 1982 r. utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. (pismo [...] z dnia 31.12.2009 r.). Organ I instancji poczynił wobec powyższego próby odnalezienia miejscowego planu w Archiwum Państwowym w K. Oddział w N. (pismo [...] z dnia 1 marca 2010 r.), oraz archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydział Infrastruktury Oddział Zamiejscowy w N. (pismo z dnia 18 maja 2010 r. [...]). Przeprowadzono również kwerendę w Archiwum Państwowym w dniu 21 kwietnia 2010 r., w dniu 27 kwietnia 2010 r. oraz w dniach 4 i 10 maja 2010 r. Działania te nie doprowadziły do odnalezienia poszukiwanych dokumentów. Organ I instancji podkreślił, że w tej sytuacji konieczna jest ocena zgodności przedmiotowej zabudowy z przepisami obecnie obowiązującymi albowiem skutki samowoli budowlanej dokonanej przed l stycznia 1995 r. należy oceniać zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wydania decyzji dotyczącej tej samowoli. Dla terenu na którym znajduje się sporny obiekt nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dotychczasowy plan utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. (pismo Urzędu Miasta K. z dnia 20 maja 2010 r. znak [...]). W tych okolicznościach, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] - ocena zgodności istniejącej zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie ocena wpływu istniejącej zabudowy na bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz warunki użytkowe dla otoczenia i środowiska może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka decyzja wydawana jest przez właściwy organ samorządu terytorialnego (Wójta, Burmistrza lub Prezydenta) w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Według organu I instancji, poczynione ustalenia uzależniają dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie rozbiórki lub legalizacji przedmiotowego obiektu od rozstrzygnięcia innego organu (Burmistrza K.), co stanowi tzw. zagadnienie wstępne, a to uzasadnia wystąpienie przesłanki do zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli R. L. oraz T. L.. Podkreślili, że od 31.05.2005 r. są współwłaścicielami działki nr "2" w K.. Jeszcze przed nabyciem tej działki żądali rozbiórki znajdujących się na niej obiektów tj. szopy i murowanego garażu, które wybudowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. Składający zażalenie podkreślili, że w treści aktu notarialnego obejmującego umowę sprzedaży powyższej nieruchomości, mowa jest, iż sporna działka nr "1" w K. zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Akt notarialny nie wymienia murowanego garażu i szopy. Obiekty te nie figurują w żadnej dokumentacji urzędowej. Postanowieniem z dnia 30.05.2011 r. ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., podstawie art. 138 § l pkt l w zw. z art. 123 i art. 144 oraz 97 § l pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623) utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia 23.11.2010 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...], działając na podstawie art. 100 § 1 Kpa - w piśmie z dnia 29 listopada 2010 r. wezwał J. B. i A. B. do wystąpienia w terminie 30 dni od daty otrzymania ww. pisma do Burmistrza K. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr "1" w K. przy ul. [...], zabudowanej budynkiem gospodarczym. W treści pisma pouczono strony o konieczności przedłożenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego potwierdzenia złożenia wniosku oraz zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia (k- 254 akt I inst). Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego już samowolnie wybudowanego obiektu w formie decyzji o warunkach zabudowy - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § l pkt 4 Kpa, uzasadniającym zawieszenie postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego. W przypadku zrealizowania obiektu budowlanego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, w trakcie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego jest zobligowany zbadać, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym; w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kontrola zgodności następuje w drodze uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - bez względu na to, czy sprawa jest rozpatrywana na gruncie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane , czy też ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, że w akcie notarialnym nie uwzględniono faktu zabudowania działki nr "1" w K. garażem murowanym i szopą, organ odwoławczy podał, że w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 2005 r., Rep. A Nr [...] (umowa kupna-sprzedaży na rzecz J. B. i A. B. lokalu nr l w budynku nr [...] przy ul. [...] w K.) odnotowano, że lokal znajdujący się w budynku na działce nr "1" zbywany jest wraz z "przynależną piwnicą oraz budynkiem gospodarczym o pow. 29,18 m [...]". Nadto organ dodał, że obecnie sprawa jest na etapie postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie, czy występują przesłanki do legalizacji obiektu garażowo -gospodarczego na działce nr "1" w K., czy też obiekt ten będzie podlegał rozbiórce. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, stanowiącego podstawę do zawieszenia postępowania, stanowić będzie istotny dowód w sprawie i podstawę do wydania decyzji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakwie wnieśli R. L. oraz T. L., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podnieśli, że żądają rozbiórki budynków wybudowanych bez pozwolenia na budowę na działce nr "1" w K.. Podkreślili, że w sytuacji zalegalizowania spornych obiektów, księga wieczysta ich działki zostanie obciążona wpisem obejmującym te obiekty. Podali również, że sporny murowany garaż i szopa nie figurują w żadnej urzędowej dokumentacji. Obiekty te stwarzają zagrożenie, bowiem znajdują się na terenie zalewowym, nad dwoma potokami górskimi. Skarżący wskazali, że A. B. oraz J. B. nie dysponują oświadczeniem o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Podnieśli także okoliczności dotyczące daty wybudowania spornych obiektów. W tym zakresie podali, że w dacie zameldowania T. L. w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. tj. od 26.05.1976 r. - na przedmiotowej nieruchomości nie było żadnej szopy i garażu. Świadczy o tym dodatkowo mapa Urzędu Miejskiego w K. z dnia 23.07.1975 r. oraz mapa sporządzona przez inż. J. H. ze stycznia 1992 r. Nadto podnieśli, że nieżyjący już inwestor spornego obiektu – K. B. (ojciec J. B.) nie użytkował gruntu na którym wzniesiony jest przedmiotowy budynek do 1980 r., przez co nie mógł samowolnie wykonać tego budynku w 1974 r. Nadto skarżący powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17.04.2009 r.; sygn. akt II SA/Kr 222/09, w którym zostały wskazane liczne wady prowadzonego przez organy postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w kwestionowanym postanowieniu z dnia 30.05.2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia 23 listopada 2010 r. są wadliwe, gdyż zostały wydane z naruszeniem prawa. Orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, iż w sprawie tej wystąpiło zagadnienie wstępne, które uzasadnia z mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W literaturze przyjmuje się, że z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia w sytuacji, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (tak. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r. uwaga 8 do art. 97). Zdaniem organów nadzoru budowlanego, zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla istniejącego, samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (budynku garażowo-gospodarczego) na działce nr "1" przy ul. [...] w K.. Organ I instancji przyjął, iż wobec niemożności ustalenia obecnie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego sporną inwestycją, który obowiązywał w dacie wzniesienia przedmiotowego obiektu (1974 r.), ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego obiektu będzie wypełniać przesłankę wynikającą z art. 37 ust. l pkt l ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.; dalej ustawa ta powoływana jest jako: Prawo budowlane z 1974 r.), tj. pozwoli ustalić, czy przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Organ zaś II instancji stanął na stanowisku, że w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, w trakcie postępowania legalizacyjnego należy zbadać, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kontrola zgodności następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - bez względu na to, czy sprawa jest rozpatrywana na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. czy też ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Powyższe zapatrywania, na gruncie niniejszej sprawy, nie są trafne. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że istotną w tej sprawie okolicznością jest prawidłowe ustalenie daty wybudowania spornego obiektu budowlanego. Od prawidłowego ustalenia tego, kiedy przedmiotowy obiekt został zrealizowany, zależy to, jakie przepisy będą miały w sprawie zastosowanie. Organy nadzoru budowlanego przyjęły, że obiekt ten wybudowany został w 1974 r. Wątpliwości odnośnie wskazanej daty wzniesienia tego obiektu podnosili skarżący zarówno w skardze, jak i w pismach kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (k. 192). Na wątpliwości te zwrócił także uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyroku z dnia 17.04.2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 229/09), który rozpatrywał skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17.12.2008 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej spornego obiektu. W uzasadnieniu powołanego wyroku sąd wskazał, że organy powinny z należytą starannością ustalić datę budowy przedmiotowego obiektu, mając także na uwadze podnoszone przez skarżących okoliczności, że inwestor w tej sprawie (K. B. - ojciec uczestnika J. B.) nie mógł przed 1980 r. na tej działce wybudować jakiegokolwiek obiektu gospodarczego, bowiem nie dysponował tytułem do tego terenu. Okoliczności tej organy rozpatrujące niniejszą sprawę należycie jeszcze nie wyjaśniły. W aktach sprawy znajduje się jedynie oświadczenie słuchanych w sprawie świadków: Z. S. (k. 180) oraz J. B. (k. 179), z których wynika, iż przedmiotowy obiekt na działce nr "1" w K. został wybudowany w 1974 r. Twierdzenia te jednak nie zostały skonfrontowane ze znajdującymi się w aktach dokumentami, w szczególności z mapami przedstawionymi przez skarżących. Bez jednoznacznej odpowiedzi pozostało także pismo organu I instancji z dnia 4.12.2009 r. (k. 177 a.a.) kierowane do Urzędu Miasta i Gminy K., w którym organ nadzoru budowlanego zwraca się o podanie czy wymieniony Urząd dysponuje materiałami pozwalającymi ustalić datę wybudowania spornego obiektu. Uzyskana informacja (pismo k. 205 a.a.) świadczy tylko o tym, że w Urzędzie nie odszukano miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1974 r., co zdaniem sądu nie jest równoznaczne z tym, iż Urząd ten nie dysponuje dokumentami pozwalającymi ustalić datę wzniesienia spornego budynku. Jak wyżej wskazano, ustalenie daty wzniesienia przedmiotowego obiektu przesądzi o tym jakie przepisy, w tym przepisy o planowaniu przestrzennym, w sprawie tej będą miały zastosowanie. Należy podkreślić, że jeżeli treść obowiązujących w dacie budowy spornego obiektu przepisów o planowaniu przestrzennym świadczyłaby o tym, iż inwestor wzniósł ten obiekt budowlany na terenie, który był przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju jaką zrealizował on w niniejszej sprawie, wówczas ustalanie w drodze decyzji warunków zabudowy dla tej inwestycji byłoby bezprzedmiotowe. W takiej bowiem sytuacji, gdy inwestor wybudował bez pozwolenia na budowę obiekt, na terenie na którym przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczały możliwość, by legalnie obiekt ten wybudować, wówczas nie ma potrzeby ustalania czy aktualnie obowiązujące regulacje dopuszczają taką zabudowę. Nie do zaakceptowania bowiem byłaby sytuacja, w której orzeczono by nakaz rozbiórki obiektu, ze względu na niemożność uzyskania obecnie przez inwestora warunków zabudowy dla zrealizowanej w przeszłości inwestycji, w sytuacji gdy przepisy obowiązujące w dacie wybudowania tego obiektu zezwalałyby na jego wzniesienie. Dopiero zaś jednoznaczne ustalenie i przyjęcie, że przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy wzniesiony został na terenie, który wg przepisów obowiązujących w dacie jego wybudowania - nie był przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju jaka została w sprawie tej zrealizowana, można byłoby ustalać, czy obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczają możliwość wybudowania takiego obiektu. Wówczas bowiem dopiero te obecnie obowiązujące w tym zakresie regulacje -jako korzystniejsze mogłyby mieć zastosowanie (por. uchwała NSA OPS 4/01 z dnia 26.11.2001 r.; opublikowana w: ONSA 2002r., nr 2, póz. 58). Przystąpienie zatem, jak przyjęto w niniejszej sprawie do ustalania - w drodze decyzji o warunkach zabudowy - zgodności przedmiotowego obiektu z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, bez odniesienia się do przepisów obowiązujących w dacie budowy obiektu - było przedwczesne. W powyższym kontekście podkreślenia wymaga, iż podejmowane przez organ I instancji próby odszukania treści planu miejscowego obowiązującego dla terenu na którym wybudowano sporny obiekt nie były wystarczająco skrupulatne ani głębokie. W szczególności z karty 206 akt administracyjnych wynika, iż organ I instancji zwracał się do Archiwum Państwowego w K. - Oddział w N. "o przesłanie kopii miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. obowiązującego w 1974 r". W odpowiedzi na to wezwanie organ uzyskał informację, iż w inwentarzu zespołu archiwalnego Urzędu Miasta i Gminy K. z lat 1974-1990 nie odnaleziono poszukiwanych dokumentów. Należy przy tym zauważyć, że poszukiwaniami przez pracowników Archiwum Państwowego nie były objęte wcześniejsze roczniki zespołu archiwalnego Urzędu Miasta i Gminy K., niż rocznik 1974. Wskazanie bowiem przez organ I instancji w piśmie kierowanym do Archiwum Państwowego - na rok w którym obowiązywał poszukiwany akt prawa miejscowego, nie oznacza jeszcze, iż akt ten dokładnie w tym roku został wydany. Organ I instancji, dysponując publikatorem i datą wydania (1972 r.) poszukiwanej uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ponowił zapytania do Archiwum Państwowego o odnalezienie tego dokumentu. Tożsamego zapytania, uzupełnionego o ustalone informacje dotyczące publikatora i daty uchwalenia uchwały w sprawie planu miejscowego - nie skierował organ także do Urzędu Miejskiego w K., który dokumentami tymi może dysponować. Treść poszukiwanych w sprawie zapisów planu miejscowego dla działki nr "1" w K. może być także ustalona poprzez analizę ewentualnie zachowanych w Urzędzie Miejskim w K. dokumentów odnoszących się do nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie działki "1", jeżeli nieruchomości te byłyby w tym czasie zabudowywane. W powyższym zakresie postępowanie dowodowe powinno zostać uzupełnione. Mając na uwadze powyższe uwagi i oceny należy stwierdzić, iż zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było co najmniej przedwczesne. Zatem, sąd działając na podstawie art. 145 § l pkt l lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm. dalej powoływana jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji).