II SA/Kr 222/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Jan Zimmermann WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi R. L. i T. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. R.Ł. pismem z dnia [...] 03.2005 r. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o nielegalnym wybudowaniu garażu oraz szopy na działce nr [...] (poprzednio oznaczonej numerem ....) przez J.B. W aktach sprawy znajduje się protokół z [...] maja 2005 r. w sprawie ustalenia przez Gminę K. warunków sprzedaży J.B. lokalu mieszkalnego nr [...] na działce nr [...] wraz z przynależnościami jakimi były piwnica oraz budynek gospodarczy składający się z drewutni i pomieszczenia gospodarczego. W toku oględzin ustalono, że garaż i budynek gospodarczy zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę przez ojca J.B. W 2005 r. działka nr [...] stała się współwłasnością państwa Ł.B. i państwa B. Z akt wynika, że w 2005 r. R.Ł. i T.Ł. zwracali się do Gminy K. o wyrażenie zgody na budowę garażu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał J.B. do dostarczenia dokumentów potwierdzających okres realizacji budynku gospodarczo-użytkowego na tej działce. Po tym wezwaniu J.B. dostarczył kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej z 1992 r. z naniesionym ww. budynkiem oraz oświadczenia pięciu świadków wskazujących na 1974 r. jako datę wybudowania szopy. Z akt wynika ponadto, że nie odnaleziono planu zagospodarowania przestrzennego tego termu z lat 70-tych XX wieku, natomiast zgodnie z planem miejscowym z 9.04.1982 r. działka ta znajdowała się najprawdopodobniej w jednostce 6/6 MNJ - budownictwo jednorodzinne. Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. postanowieniem z dnia 19.02.2007 r., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane, nałożył na A.B. i J.B. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oceny stanu technicznego obiektu garażowo-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że na tej działce został wybudowany w miejscu starej szkopy budynek gospodarczy oraz garaż. Oba budynki są połączone wspólnym dachem. Obiekty te zostały zrealizowane w 1974 r. W związku z tym nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Postanowienie to doręczono R.Ł. i T.Ł. w dniu 23.,02.2007 r. i dnia [...].02.2007 r. osoby te wniosły na to postanowienie zażalenie podnosząc, że A.B. i J.B. nie są właścicielami garażu objętego postępowaniem i będąc współwłaścicielami działki nr [...] nie zgadzają się na legalizację samowoli budowlanej. Podnieśli również, iż według ich wiedzy garaż został wybudowany po 1974 r. a nawet po 1992 r., kiedy nieruchomość została przejęta w administrowanie bez garażu i szopy. Skarżący wskazali również, że kiedy sami starali się o pozwolenie na budowę szopy musieli spełnić szereg warunków i uzyskać zgodę J.B. , a tymczasem J.B. legalizuje swoją samowolę bez zgody skarżących. Po rozpoznaniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17.12.2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że nałożony obowiązek służy pełnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Sama zaś ocena winna być wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. W przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego ww. budynku, ekspertyza ta winna zawierać propozycję wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W przypadku zaś nie sporządzenia oceny lub dostarczenia oceny niedostatecznie wyjaśniającej sprawę, organ nadzoru budowlanego zleci wykonanie ekspertyzy na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia. Postanowienie to doręczono R.Ł. i T.Ł. w dniu 31.12.2008 r. i dnia [...] stycznia 2009 r. skarżący ci wnieśli na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uwzględnienia. Skarżący podnieśli, iż jako współwłaściciele działki nr [...] nie wyrażają zgody na legalizację samowoli budowlanej. Już nabywając udział we współwłasności w 2005 r. domagali się rozebrania przedmiotowego obiektu. Skarżący podnieśli, iż świadkowie, którzy zeznali w sprawie daty wybudowania szopy, to członkowie rodziny J.B. K.B. , ojciec J.B., nie mógł w 1974 r. wybudować szopy na tej działce, bo użytkownikiem gruntu został dopiero w 1980 r. Jeszcze mapy z 1992 r. nie wykazują posadowienia garażu na tej działce. Do chwili obecnej J.B. nie figuruje w żadnej ewidencji, a legalizacja samowoli obniży wartość działki. Do skargi dołączono szereg kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak również kopię decyzji z 14.08.2007 r. nakazującej, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., wykonania określonych prac celem doprowadzenia budynku garażowo-gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi podano, że w razie wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, organ nakazuje sporządzenie oceny technicznej, a dalszy tok postępowania będzie uzależniony od oceny stanu technicznego obiektu. Poza zakresem kognicji organów administracji jest rozstrzygnięcie sporu co do współwłasności działki nr [...]. Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał żądania i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący z zachowaniem ustawowego 30-dniowrgo terminu wnieśli skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17.12.2008 r. utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. z dnia 19.02.2007 r. nakładające, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane, na A.B. i J.B. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oceny dotyczącej stanu technicznego obiektu garażowo-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K. przy ul. [...]. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."). W tej sprawie organy administracji prowadząc postępowanie dopuściły się naruszeń procedury administracyjnej oraz prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji w tej sprawie winny prowadzić postępowanie w przedmiocie zbadania legalności wybudowania obiektu lub obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...]. Prowadząc postępowanie w tym przedmiocie organy nie ustaliły jednak rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga ustalenie, jaki obiekt budowlany (względnie obiekty budowlane) są przedmiotem postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organu I instancji przyjęto bowiem, że postępowanie dotyczy garażu i obiektu gospodarczego wybudowanego w miejscu wcześniej usytuowanej w tym miejscu szopy. Organ odwoławczy uznał, iż to ustalenie jest prawidłowe. Jeżeli tak, to sprzecznym z tym jest wskazanie na daty wybudowania tych obiektów. Organy bowiem uznały zarazem, że powstały one w 1974 r., ale taką datę wybudowania szopy (a nie garażu i obiektu gospodarczego powstałych w miejscu szopy) podał J.B. , dołączając do swojego wyjaśnienia oświadczenia pięciu świadków (akta administracyjne sprawy, karty nr 37-41). Tym samym nie wiadomo, czy w istocie postępowanie organów dotyczyło legalności wybudowanego w 1974 r. obiektu gospodarczego (szopy), czy też innych obiektów budowlanych wybudowanych w miejscu tej szopy. Dodatkowo należy wskazać, iż organ I instancji prowadząc postępowanie administracyjne zwracał się do właściwego organu gminy o poinformowanie go o ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym obszarze w 1974 r. W tym zakresie mają znaczenie okoliczności podnoszone przez skarżących wskazujące, że przed 1980 r. ojciec J.B. nie mógł żadnego obiektu gospodarczego na tej działce wybudować, ponieważ nie dysponował jakimkolwiek prawem do tego terenu. Z akt zaś wynika, że aż do 2005 r. działka ta stanowiła własność publiczną (komunalną). Organy winny więc z należytą starannością ustalić datę budowy przedmiotowego obiektu lub obiektów. Ustalenie zaś, jakiego obiektu budowlanego dotyczy postępowanie w przedmiocie nakazania jego rozbiórki bądź tzw. legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu ma istotne znaczenie również i z tego powodu, że ustawodawca w różnych okresach czasu stosował odmienne rygory związane z nielegalnym wybudowaniem obiektów właśnie w odniesieniu do różnych ich kategorii. W ocenie Sądu bez ustalenia tych okoliczności zastosowanie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego było co najmniej przedwczesne i na tym etapie postępowania nieuzasadnione. W ocenie Sądu ustalenie daty wybudowania danego obiektu ma to znaczenie, że na tej podstawie organy administracji powinny zbadać samą legalność zrealizowania danej inwestycji. Należało więc ustalić - na datę wybudowania danego obiektu - czy obowiązujące w tej dacie przepisy pozwalały na jej realizację na podstawie np. pozwolenia na budowę bądź bez takiego pozwolenia i jakie były rygory prawne związane z legalnym realizowaniem danej inwestycji. Jeżeli więc w tej sprawie organy uznały, co budzi daleko idące wątpliwości i w ocenie Sądu nie zostało w dostateczny sposób wykazane, że dany obiekt został wybudowany w 1974 r., to należało zbadać przesłanki, jaki wynikały z obowiązujących w 1974 r. przepisów prawa budowlanego w zakresie realizacji takich inwestycji (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26.04.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1686/05, opub. w LEX nr 204966). W taki bowiem sposób ocenia się, czy w dacie wybudowania danej inwestycji inwestor działał zgodnie z prawem, czy też dopuścił się tzw. samowoli budowlanej. W 1974 r. obowiązywała zaś ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.) wraz z przepisami wykonawczymi. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) weszła w życie dopiero z dniem 1 marca 1975 r. Stosowanie zaś przepisów dotyczących rozbiórki bądź legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów również uzależnione jest od daty ich realizacji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, posiłkując się art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, że w sytuacji, w której stwierdzono wybudowanie przed dniem 1 stycznia 1995 r. obiektu w warunkach tzw. samowoli budowlanej, zastosowanie znajdują art. 37 i następne ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (np. tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12.09.2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 509/05, opub. w LEX nr 194704; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26.04.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1686/05, opub. w LEX nr 204966; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17.05.1999 r., sygn. akt IV SA 783/97, opub. w LEX nr 47283). Stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. dotyczy również obiektów wybudowanych przed dniem 1 marca 1975 r. Tym samym należy stwierdzić, iż jeżeli już organy administracji w tej sprawie zamierzały stosować procedurę "legalizacyjną" na podstawie powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to powinny wydać postanowienie na podstawie art. 56 tejże ustawy. Takie stanowisko zajęto również w orzecznictwie sądowym (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 3.08.2006 r., sygn. akt II SA/Bk 141/06, opub. w LEX nr 260047) i Sąd w tej sprawie stanowisko to aprobuje. W tej zaś sprawie organy administracji zastosowały art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane. Różnica między art. 81c ust. 2 a Prawa budowlanego z 1994 r. a art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. nie wynika tylko z częściowo odmiennej treści tych przepisów, ale również z trybów zaskarżenia postanowień wydawanych na podstawie obu przepisów. Postanowienia wydawane w trybie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. nie podlegają odrębnego zaskarżeniu. W tym kontekście wydanie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nakładającego obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego obiektu budowlanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowanego z 1994 r. jest niezasadny. Zgodnie bowiem z tym artykułem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a także dostawców wyrobów budowlanych obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty sporządzenia ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Podstawą zastosowania powołanego art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego. Powstanie uzasadnionych wątpliwości - o których mowa w tym artykule - co do stanu technicznego danego obiektu nie może wynikać jedynie z tego, że dany obiekt lub jego część wybudowano np. bez pozwolenia na budowę. Ustawodawca w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego posłużył się konstrukcją tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że przyznano organom administracji prawo do rozstrzygnięcia sposobu załatwienia danej sprawy w drodze odmiennych merytorycznie rozstrzygnięć. Zastosowanie jednej z możliwości, na jakie pozwala dany przepis, uzależnione jest od szczegółowego wykazania zasadności dokonanego przez organ wyboru. Innym słowy, skoro ustawodawca wskazał, iż organ "może" nałożyć obowiązek sporządzenia ocen i ekspertyz przez zobowiązanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego danego obiektu, to tym samym zobowiązał organ do szczegółowego wykazania, iż w danej sprawie zaistniała sytuacja wskazująca na powstanie "uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego" i organ decyduje się na nałożenie tego obowiązku. W tej sprawie organy administracji w ogóle nie wykazały, aby miały jakiekolwiek wątpliwości co do stanu technicznego obiektu garażowego i gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości [...] . To nie strona ma wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, ale organ administracji. Na tym polega jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji (a nie strony) obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Ustalenie wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie stanowi spełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 81c Prawa budowlanego z 1994 r. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24.04.2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2069/02). Dodatkowo należy wskazać, iż istotnych w tej sprawie ustaleń dokonano w sposób sprzeczny z treścią Kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza jego art. 83 K.p.a. Datę wybudowania obiektu budowlanego ustalono na podstawie oświadczeń pięciu świadków, ale żaden z tych świadków nie złożył zeznań przed organem administracji (lub pracownikiem, który w imieniu organu administracji przeprowadzał postępowanie dowodowe), ani też składając swoje oświadczenia nie był pouczony o prawie odmowy zeznań i odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 K.p.a.). Również strony nie były zawiadomione w miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków (art. 79 K.p.a.). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określają również zasady przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, które również w tej sprawie nie zostały dochowane (art. 86 K.p.a.). W szczególności nie przesłuchano J.B. w sytuacji, w której występuje brak możliwości ustalenia istotnych okoliczności innymi dowodami, nie przesłuchano tej strony zawiadamiając o prawie do odmowy złożenia zeznań oraz odpowiedzialności karnej za podanie fałszywych zeznań. Nie powiadomiono pozostałych stron o przeprowadzeniu takiego dowodu. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w tej sprawie naruszając przepisy procedury administracyjnej organy nie wyjaśniły przesłanek, jakimi kierowały się w wydaniu postanowień. Art. 77 § 1 K.p.a nakazuje zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenie. Brak wyjaśnienia podniesionych okoliczności spowodował wiec również naruszenie art. 81c ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w związku z art. art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku stwierdzając, że naruszono przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ, ponownie prowadząc postępowanie dowodowe powinien, przede wszystkim ustalić, jakiego obiektu budowlanego dotyczy postępowanie i w jakiej dacie został on wybudowany. Ustalając te okoliczności należy przestrzegać zasad wynikających z przepisów procedury administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego. Należy również wyjaśnić, jakie znaczenie ma dołączona do skargi decyzja z 14.08.2007 r. nakazująca A.B. i J.B. wykonania określonych czynności na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Może bowiem okazać się, że już w tej sprawie było prowadzone postępowanie administracyjne. Dopiero pop ustaleniu ww. okoliczności, należy zastosować właściwe przepisy prawa materialnego. O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd nie orzekał, ponieważ skarżący ani nie zawarli w skardze żądania zwrotu kosztów postępowania, ani też mimo pouczenia o tym nie zgłosili wniosku o przyznanie należnych kosztów. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.