II GSK 621/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1656/11 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając skargę P. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz orzekł o kosztach. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji, przedstawiał się następująco: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 w łącznej wysokości 11.039,52 zł, w tym z tytułu roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatność zwierzęcą). Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w E. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdził nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Rozpatrując sprawę ponownie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. przyznał skarżącemu jednolitą płatności obszarową oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w łącznej wysokości 8.693,90 zł i odmówił przyznania płatności zwierzęcej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącego płatności do gruntów rolnych w wysokości 2.345,62 zł.. W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR, objętą skargą decyzją, utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Wskazał, że ustalona kwota nienależnie pobranej płatności stanowiła różnicę pomiędzy wypłaconą skarżącemu płatnością na mocy uchylonej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., a kwotą płatności przyznaną w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.. Stwierdził nadto, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 2004.141.18, dalej: rozporządzenie nr 796/2004), gdyż mimo tego, że płatność została przyznana w wyniku błędu organu, to skarżący błąd ten mógł wykryć. Uwzględniając skargę na tę decyzję Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Prezesa ARiMR, że mimo wypłaty płatności na skutek błędu organu skarżący mógł wykryć błąd wobec znajomości zasad przyznawania płatność zwierzęcej. Sąd zwrócił uwagę, że decyzja przyznająca sporną płatność skarżącemu nie zawierała uzasadnienia. Wobec tego skarżący nie mógł zapoznać się z motywami tego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał ponadto, że jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008, wydanej w następstwie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji, odpowiedź na pytanie czy skarżący spełniał warunki przyznania płatności zwierzęcej wymagała analizy całokształtu regulacji w zakresie płatności zwierzęcej zawartych w przepisach ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217, ze zm.) jak i w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265 ze zm., dalej: rozporządzenie z 14 marca 2008 r.). W ocenie Sądu I instancji nie można było przyjąć, by przez lekturę jasnego przepisu rolnik mógł wykryć błąd organu w interpretacji prawa. W tym zakresie Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 730/09, w którym wskazano na wątpliwości interpretacyjne przy dokonywaniu wykładni literalnej przepisów § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r., tożsamych w brzmieniu z przepisami § 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. W wyroku tym wskazano również, że brak był jakiegokolwiek związku przyczynowego lub reguły logicznego rozumowania, aby przyjąć, iż jeśli ktoś przed 2006 r. składał wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych lub na skutek wniosku złożonego w 2006 r. nie przyznano mu płatności uzupełniającej do powierzchni trwałych użytków zielonych, to tym samym nieuzasadnione będzie przyznanie mu w następnych latach płatności zwierzęcej. Wobec tego Sąd I instancji przyjął, że twierdzenie organu, że błąd organu mógł zostać wykryty przez rolnika oraz niezastosowanie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 stanowiło naruszeniem prawa materialnego. W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) II Skargą kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy uznać, że skarżący nie mógł wykryć błędu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), poprzez pominięcie przez Sąd faktu, że decyzja z dnia 25 stycznia 2008 r. zawierała uzasadnienie prawne, a w konsekwencji skarżący został prawidłowo poinformowany o zasadach przyznawania płatności. Na tej podstawie, należy zdaniem organu przyjąć, że skarżący mógł wykryć błąd organu, a co za tym idzie brak było podstaw do zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Podnosząc te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji wydany na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a ) p.p.s.a.. Przepis ten stanowi podstawę do uchylenia decyzji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z jasnego wywodu prawnego przeprowadzonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika wprost, że powodem uchylenia kontrolowanej decyzji było naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, że błąd organu mógł zostać wykryty przez rolnika. Z pisemnych motywów rozstrzygnięcia jak i z powołanej podstawy prawnej wynika jednoznaczny wniosek, że jedyną podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie prawa materialnego. Z tego względu niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w związku z art.7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Sąd I instancji nie stosował w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie stwierdził też wad decyzji określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Nie mógł zatem naruszyć tych przepisów poprzez ich zastosowanie. Biorąc pod uwagę, że skargę kasacyjną wniósł organ, który wydał kontrolowaną decyzję, wykluczyć należy sytuację, że zarzut ten obejmuje niezastosowanie powołanych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że przez ten zarzut skarżący organ kwestionuje przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja o przyznaniu płatności na rok 2008 (z dnia 17 listopada 2008 r.) nie zawierała uzasadnienia faktycznego. Uszło jednak uwadze autorowi skargi kasacyjnej, że stwierdzając fakt odstąpienia od uzasadnienia decyzji w oparciu o art. 107 § 4 k.p.a., Sąd nie zakwestionował zastosowania tego przepisu. Nie jest wszak sporne, że decyzja ta w całości uwzględniała żądanie strony. Natomiast kwestia, czy podana i opisana w decyzji jej podstawa materialnoprawna mogła stanowić wystarczającą przesłankę do przyjęcia, że błąd organu mógł zostać wykryty przez rolnika związana jest nie z przepisami powołanymi w omawianym zarzucie, ale z prawidłowością poglądu Sądu I instancji o naruszeniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Z przedstawionych powodów za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut postawiony w obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał także zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Przepis ten stanowi, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeśli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Wyłączenie obowiązku zwrotu płatności, o którym mowa w tym przepisie, przy założeniu, że jest to płatność nienależna, a tę okoliczność przesądza w tej sprawie ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przyznaniu płatności, uwarunkowane jest dwoma przesłankami, które muszą być spełnione łącznie - pomyłką organu i brakiem możliwości jej wykrycia przez rolnika. W sprawie nie jest kwestionowana pomyłka organu. Kwestią sporną jest natomiast zaistnienie drugiej przesłanki – obiektywnej możliwości jej wykrycia przez rolnika. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 594/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że gdy możliwość wykrycia błędu organu przez rolnika wiąże się z koniecznością prawidłowego odczytania treści przepisów, istotne jest to, czy przepisy te są jasne i zrozumiałe, czy też wymagają szeregu zabiegów interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela ten pogląd, jak i następną tezę zaprezentowaną w powołanym wyroku, zgodnie z którą przy wykładni art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy oceniać naturę błędu i brak doświadczenia (profesjonalizmu) rolnika. Takiej też wykładni przepisu dokonał Sąd I instancji wskazując na brak jasności przepisów regulujących płatność zwierzęcą i tezę tę wykazał powołując obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 730/09, w którym skład orzekający przesądził, że wykładnia językowa przepisów określających przyznanie płatności zwierzęcej nasuwa istotne wątpliwości interpretacyjne. W takiej sytuacji, przyjęcie, że mimo niejasności przepisów rolnik mógł wykryć błąd organu przyznających mu płatność zwierzęcą jest całkowicie nieuprawnione. Powołanie w podstawie prawnej decyzji przyznającej płatność przepisów mających w sprawie zastosowanie, nawet z zacytowaniem ich treści nie zmienia tego, że wobec braku ich jasności i konieczności dokonywania szeregu zabiegów interpretacyjnych błąd organu nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Wobec oparcia skargi kasacyjnej na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.