II GSK 949/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1864/11 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2012r., sygn. akt V SA/Wa 1864/11, po rozpoznaniu skargi P. B. (dalej: skarżący, wnioskodawca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansnowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora K. – P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, z następującym uzasadnieniem. P. B. w Biurze Powiatowym ARiMR we W. w dniu [...] maja 2009 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2009. Do przyznania pomocy finansnowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: pomoc z tytułu ONW) zadeklarowano dwie działki rolne, oznaczone literami A i B, położone na działce ewidencyjnej nr [...] - znajdującej się w obrębie ewidencyjnym O., na terenie gminy F., powiat w., woj. k – p. oraz cztery działki rolne oznaczone literami C, D, F i G, położone na działkach ewidencyjnych nr: [...], [...] i [...] - znajdujące się w obrębie ewidencyjnym Z., na terenie gminy W., powiat l., woj. k. – p.. Skarżący zadeklarował do pomocy z tytułu ONW sześć działek rolnych o łącznej powierzchni 10,46 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] października 2009 r. przyznał wnioskodawcy pomoc z tytułu ONW na rok 2009 w łącznej wysokości 2.179,68 zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor K. – P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. stwierdził nieważność decyzji przyznającej pomoc z tytułu ONW na rok 2009. W uzasadnieniu organ podniósł, że wydanie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, s. 16 ze zm.) i art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), polegającym na nieuwzględnieniu przez organ wydający decyzję wartości maksymalnego obszaru kwalifikowalnego uprawnionego do przyznania płatności, wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji w uzasadnieniu podając, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez skarżącego, a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności, zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego dla działki ewidencyjnej nr [...] oraz zaimplementowanej do systemu identyfikacji ortofotomapy. Organ wyjaśnił, że wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG), wyznaczonego na tej działce wynosi 5,64 ha. Ponadto o pomoc z tytułu ONW do gruntów rolnych położonych na ww. działce oprócz skarżącego wnioskował również inny rolnik. W ocenie organu, w rozpoznawanej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności na działce ewidencyjnej nr [....], skutkiem czego w sprawie niewłaściwie została określona kwota należnych płatności z tytułu ONW. Wobec powyższego organ stwierdził, że decyzja przyznająca płatność rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich) w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), bowiem przyznając wnioskodawcy płatności na rok 2009 do deklarowanej powierzchni działki rolnej D i D1 nie ustalono powierzchni kwalifikowanej do płatności na wchodzących w jej skład działkach ewidencyjnych, zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Tym samym, zdaniem organu, zasadne było stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powoływanie się przez organ nadzoru na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkuje koniecznością wykazania, iż stwierdzone uchybienie rzeczywiście takie cechy posiada. Sąd I instancji wskazał przy tym, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie możńa stwierdzić nieważności decyzji, ponieważ wskazane przez organy naruszenie prawa nie kwalifikuje się jako przesłanka do stwierdzenia nieważności. Błąd organu w postępowaniu dowodowym co do ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności może być ewentualnie przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wystąpienia przesłanek warunkujących wznowienie postępowania administracyjnego jest zaś niedopuszczalne. Sąd stwierdził, że uprawnienia organu prowadzącego postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie - załatwianej w postępowaniu zwykłym - do przeprowadzania oceny w ramach art. 80 k.p.a. nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonywanie przez niego na nowo własnych ustaleń faktycznych. Zdaniem Sądu, do tego zaś zmierzały w istocie wywody zaprezentowane w zaskarżonej decyzji przez Prezesa ARiMR w kwestii oceny okoliczności faktycznych związanych z zagadnieniem powierzchni działek zakwalifikowanych do płatności. Sąd wskazał też, że zaskarżona decyzja II instancji skupiła się jedynie na analizie decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym pod kątem wystąpienia naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatność, natomiast uzasadnienie decyzji I instancji sprowadza się tylko do przytoczenia odpowiednich przepisów, stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu, organy obu instancji - wydając decyzje w postępowaniu nadzwyczajnym - naruszyły prawo poprzez wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2009 r., zamiast zbadać czy nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Prezes ARiMR skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi P. B., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z: art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że przy ustaleniu prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa, w związku z czym przy ustaleniu ww. prawa kluczowe jest wyznaczenie w sposób prawidłowy obszaru kwalifikującego się do płatności w oparciu o ortofotomapę, która jest środkiem dowodowym, stanowiącym o kwalifikowalności zgłoszonych gruntów rolnych do płatności. Jedynie dane wektorowe granic działek ewidencyjnych zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Organ wskazał, że ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach działki ewidencyjnej (PEG) następuje w trakcie kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy. Zatem przyznanie płatności do gruntu bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi w istocie o dowolnym przyznaniu płatności. W konsekwencji, zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, stwierdzić należy, że nieustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (PEG) jest rażącym naruszeniem prawa, a to art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w podstawie prawnej orzeczenia powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - stwierdzając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom, sformułowanym w ramach podstaw kasacyjnych, nie można twierdzić, że przepisom tam wskazanym Sąd I instancji uchybił. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż w pkt b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą. Jak trafnie podniesiono w sprawie w orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - ma miejsce, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2913 r. II GSK 357/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzeczenia: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37 oraz poglądy doktryny: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237. Zgodzić należy się też ze stanowiskiem, że skoro z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji to tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć także przepisów ustrojowych jak i przepisów prawa procesowego. Przedstawiona w sprawie specyfika postępowania o stwierdzenie nieważności jak i prawidłowe rozumienie rażącego naruszenia prawa kwestionowane nie są. Istota sporu dotyczy zaś tego czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu płatności - nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją - organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności - stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 926/2004. Jak już wyżej podniesiono, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień, konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji, powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. Skład orzekający prezentuje pogląd, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy ocenić zaś należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw by Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przede wszystkim zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowi zaś, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie : 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przytoczonych uregulowań wywieść należy więc, że ustawodawca wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania (z urzędu) i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. II GSK 810/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe nie zmienia jednak faktu, że na mocy przytoczonego uprzednio art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich organ jest zobligowany stać na straży praworządności i cały materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzyć. Z treść powołanego w skardze kasacyjnej art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagająca ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych /.../. Jednakże brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu naruszenie przepisów procedury, w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowił zaś rażącego naruszenia prawa. Z uzasadnienia decyzji - nieważność której stwierdzono - wynika nadto, że organ przyznając płatność wziął pod uwagę nie tylko wielkości działek zadeklarowanych ale i określił powierzchnię działek kwalifikowanych do poszczególnych płatności. Tak więc - świetle tego, co zostało wyżej powiedziane - ewentualna wadliwość ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że uprawnienie organu prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie, załatwianej w postępowaniu zwykłym do przeprowadzenia oceny w ramach art. 80 k.p.a. nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonanie przez ten organ na nowo własnych ustaleń faktycznych, a w istocie – jak trafnie wskazano w uzasadnieni zaskarżonego wyroku – do tego zmierzały wywody organu, zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwienia, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zatem zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.