I OSK 969/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1705/11 w sprawie ze skargi R. J. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz R. J. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1705/11 w sprawie ze skargi R. J. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; w pkt 2. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; w pkt 3. zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego R. J. kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie z wniosku Prezydenta Miasta Gdyni i R. J., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], z ogólnej powierzchni [...] zapisanej w księdze wieczystej [...], jako własność S. J. i Z. J., w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...], a także stwierdzającej, iż powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działki oznaczonej obecnie nr [...] oraz stwierdzającej nieważność ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania - do czasu rozpatrzenia kwestii podziału działki oznaczonej obecnie nr [...]. Sąd I instancji wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady w G. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem w kwocie 614 zł, części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], z ogólnej powierzchni [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...] jako własność S. J. i Z. J. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta G. wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] oznaczonej jako działki nr [...], z ogólnej powierzchni [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...] jako własność S. J. i Z. J., w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...], a także stwierdził, iż powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działki oznaczonej obecnie nr [...] oraz stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Prezydent Miasta G. oraz R. J. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury zawiesił z urzędu postępowanie z wniosków Prezydenta Miasta G. i R. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], do czasu rozpatrzenia kwestii podziału działki oznaczonej obecnie nr [...]. Organ naczelny rozstrzygając jak w postanowieniu z dnia [...] lipca 2011r. wywiódł, że skoro odnośnie ww. działki nr [...] prowadzone jest postępowanie w sprawie jej zwrotu obejmujące wydzielenie obszaru zajętego pod pas drogowy, to od wyniku tego postępowania będzie zależeć konieczność korekty decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. odnośnie zakresu nieodwracalnych skutków prawnych. Zgodnie z art. 96 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, a w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1, gdyż ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Rozstrzygnięcie właściwego organu o podziale działki nr [...] stanowi więc zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wniósł R. J. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa polegające na uznaniu, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta G. w sprawie zwrotu części działki nr [...] jest zagadnieniem wstępnym, od rozstrzygnięcia którego zależy możliwość dalszego prowadzenia sprawy. W konkluzji skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury oraz postanowienia tegoż Ministra z dnia [...] listopada 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną wskazał, że przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 K.p.a. Nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest bowiem instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Sąd I instancji zaznaczył, że w myśl art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależą od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wymieniony przepis zobowiązuje organ do zawieszenia postępowania, gdy w sprawie występuje tzw. zagadnienie wstępne (prejudykat), od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji kończącej postępowanie. Wskazana zależność polega na istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Organ nie może, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny i musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę decyzji administracyjnej. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania (innej procedury) może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej - nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Takie stanowisko prezentuje orzecznictwo i doktryna (vide np. wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 441/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2006, s. 447-450). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd I instancji uznał, że rozpatrzenie kwestii podziału działki oznaczonej obecnie jako [...] nie jest zagadnieniem wstępnym o jakim mowa w art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, a konkretnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1972 r., nr [...], organy administracji mają obowiązek ustalić m. in. czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 kpa, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. W zaskarżonym postanowieniu organ uznał, że ustalenie jaka część wywłaszczonej nieruchomości zajęta jest obecnie pod drogę, ma wpływ na tę część decyzji, która orzeka o nieodwracalnych skutkach prawnych. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko to nie jest prawidłowe. Wyeliminowanie decyzji wywłaszczeniowej ze skutkiem ex tunc oznacza wyłącznie, że Miasto G. nigdy nie stało się właścicielem spornej nieruchomości, lecz włada nią bez tytułu prawnego. Rozstrzygnięcie to nie odnosi się zatem do stanu prawnego zabudowanej drogą publiczną nieruchomości. Tej kwestii nie można wiązać ze skutkiem decyzji wywłaszczeniowej, będzie ona natomiast mieć znaczenie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, którego celem będzie uregulowanie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Reasumując Sąd I instancji uznał, że organ rozpoznający sprawę naruszył art. 97 § 1 pkt 4 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez uznanie, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej nie dotyczy wywłaszczenia nieruchomości odnośnie działki stanowiącej drogę publiczną, 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygniecie w przedmiocie podziału w celu wydzielenia pasa drogowego drogi publicznej, nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej uzasadniającego jego zawieszenie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże nie stwierdza się nieważności, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej, powoduje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., bowiem powstaje zdarzenie prawne, którego organ administracji nie może cofnąć, znieść, odwrócić, działając w ramach przysługujących mu kompetencji. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył R. J. i wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kosztów zastępstwa w postępowaniu według norm przepisanych. Wskazano, że nie jest przedmiotem niniejszego postępowania ocena czy decyzja Ministra w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PWRN w G. co do wywłaszczenia jest prawidłowa. Przedmiotem postępowania jest tylko ustalenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. kwestia ewentualnego zwrotu całości lub części działki nr [...] nie stanowi prejudykatu dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest więc niewątpliwie możliwe w niniejszym postępowaniu bez względu na ewentualny zwrot działki [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, .( Dz.U. Nr 153, poz,1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie podziału w celu wydzielenia pasa drogowego drogi publicznej nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji wywłaszczeniowej, uzasadniającego jego zawieszenie. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu należy zauważyć, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Norma zawarta w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nakazuje organowi administracji publicznej zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotą zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między wcześniejszym rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, zawieszenie postępowania nie jest dopuszczalne. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie brak przesłanek do zawieszenia postepowania z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przed organami nie toczy się odrębne postępowanie w trybie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie podziału działki nr [...]. Kwestia wydzielenia części ww. działki stanowi element postępowania rozpoznawczego w sprawie o zwrot tejże działki, jaka zawisła przed Prezydentem Miasta G. Tym samym badaniu przy tej okazji winna podlegać zależność postępowania nieważnościowego od postępowania o zwrot tejże samej działki. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż pomiędzy obydwoma sprawami nie zachodzi relacja tego rodzaju, iż rozstrzygnięcie sprawy nieważnościowej nie jest możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot. Decydujące jest w tym względzie porównanie przedmiotu obydwu postępowań. W sprawie o zwrot nieruchomości badane jest istnienie przesłanek z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. zbędność uprzednio wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy czym zbędność ta następuje najogólniej to ujmując wskutek niewykonania decyzji wywłaszczeniowej. W sprawie nieważnościowej zbadania wymaga zaś , zaistnienie przesłanek z art. 156§1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu tym badane jest, czy to decyzja dotknięta jest wadą istotną tkwiącą w samej decyzji. Jasnym zatem staje się że przy badaniu wad samej decyzji nie ma znaczenia, czy w istocie została ona wykonana w sposób, o którym stanowi art. 136 ust.1 , 3 w związku z art. 137ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej nie dotyczy wywłaszczenia nieruchomości odnośnie działki stanowiącej drogę publiczną stwierdzić należało, iż badanie tej kwestii na obecnym etapie postępowania uznać należy przedwczesne. Analiza tego zagadnienia winna poprzedzać wydanie decyzji w trybie art. 156§1 i 2 kpa. Nie była niezbędna przy ocenie zaistnienia przesłanek z art. 97§1pkt.4 kpa, stąd Naczelny Sąd Administracyjny zaniechał oceny w tym względzie. Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.