II OSK 2558/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.P. i B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1816/11 w sprawie ze skargi W.P. i B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.P. i B.P. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 8 września 2005 r. I.P. (dalej jako "inwestor") zwróciła się do Prezydenta Miasta Żyrardowa o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw w [...]. Postanowieniem z [...] września 2005 r. Starosta Żyrardowski uznał za zbędne sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Analogiczne rozstrzygnięcie wydał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny – postanowienie z [...] października 2005 r. W związku z tym Prezydent Miasta Żyrardowa postanowieniem z [...] października 2005 r. odstąpił od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Następnie postanowieniem z [...] stycznia 2006 r. Starosta Żyrardowski uzgodnił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji pod określonymi warunkami. Postanowieniem z [...] stycznia 2006 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił także środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z [...] lutego 2010 r. Prezydent Miasta Żyrardowa odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia ze względu na jego niezgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższe decyzji wniósł inwestor. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję organu I instancji z [...] lutego 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm., obecnie tekst jedn. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. – dalej jako "ustawa p.o.ś."), zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym jest podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XII/97/99 Rady Miejskiej Żyrardowa z 30 września 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa obejmującego obszar ograniczony ul. Środkową, ul. Jedności Robotniczej i ul. Jodłowskiego, terenem cmentarza i północną granicą działek przy ul. Spokojnej (dalej jako "plan miejscowy") wynika, że omawiany teren znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 3MN,U. Obszar ten przeznacza się pod "budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wolnostojące lub szeregowe z usługami w parterze budynków mieszkalnych lub samodzielnych obiektów handlowo- usługowych, parterowych, dostosowanych kubaturą i rozwiązaniami architektonicznymi do otaczającej zabudowy mieszkaniowej". W ocenie organu odwoławczego, z powyższego przepisu nie wynika, żeby zabudowa usługowa była możliwa jedynie wtedy, gdy planowana jest do realizacji jednocześnie z zabudową mieszkaniową. Wyrokiem z 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 834/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę inwestora na decyzję z [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji powołał się na interpretację planu przedstawioną w piśmie Miejskiego Zespołu Urbanistycznego z 28 kwietnia 2009 r. Jest to jedna z możliwych wykładani planu, organ nie jest nią jednak związany. Prezydent Miasta Żyrardowa miał więc obowiązek przeprowadzić samodzielną interpretację przepisu planu, przy czym uprawniony był do wykorzystania analizy tego Zespołu jako dowodu w sprawie. Sąd wskazał, że cytowany przepis planu miejscowego nie oznacza, że nie dopuszczono zabudowy usługowej w samodzielnych obiektach, jako towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej na tej samej działce ewidencyjnej. Sąd uznał, że warunkiem dopuszczenia zabudowy usługowej nie jest powstanie na działce budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu, barierą dla inwestycji szkodliwych dla otoczenia jest natomiast wyznaczony w planie parametr "nieuciążliwości". W związku z tym Sąd zobowiązał organ do zbadania, czy planowana inwestycja nie będzie uciążliwa w rozumieniu przepisów rozporządzenia § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"). Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Żyrardowa określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia uznając, że jego lokalizacja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli skarżący oraz A.N. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy dokonał wykładni przepisów obowiązującego planu miejscowego powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 834/10. Organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja nie jest uciążliwa w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Zawarta w załączniku do decyzji charakterystyka inwestycji wskazuje na brak przekroczenia dopuszczalnych norm emisji zanieczyszczeń i hałasu, a przedsięwzięcie zostało uzgodnione postanowieniami Starosty Żyrardowskiego z [...] stycznia 2008 r. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żyrardowie z [...] stycznia 2008 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ strony w odwołaniach nie wskazały, jakich czynności nie mogły dokonać wskutek naruszenia powyższego przepisu, a ponadto decyzja została oparta na materiale dowodowym zebranym przed dniem 18 grudnia 2009 r. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazali, że od poprzedniego zawiadomienia z 18 grudnia 2009 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki ew. nr [...], po drugiej stronie ul. [...], na działce ew. nr [...], powstaje duże centrum handlowe z parkingiem, mające znaczący negatywny wpływ na ich życie, czego nie uwzględnia materiał sprawy. Jednocześnie skarżący podnieśli, że gdyby byli zawiadomieni przez organ pierwszej instancji w trybie art. 10 § 1 k.p.a., złożyliby wniosek o: – uzupełnienie złożonej przez inwestora informacji o wpływie planowanej inwestycji na środowisko o uwzględnienie wspomnianego wyżej centrum handlowego, – zwrócenie uwagi na § 105 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 98, poz. 1067 ze zm.), – wyjaśnienie nieprawdziwej informacji o planowanej realizacji zjazdu do planowanej stacji paliw, odrębnego od zjazdu do już istniejącego na przedmiotowej działce ew. nr [...] obiektu handlowego i przedłożenie przez inwestora odrębnej decyzji na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na potrzeby stacji paliw, – przedłożenie uzupełnionego w powyższy sposób materiału do ponownego zaopiniowania przez Starostę Żyrardowskiego i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w trybie ustawy p.o.ś., – dołączenie do materiału sprawy interpretacji planu miejscowego dokonanego przez Miejski Zespół Urbanistyczny pismem z 28 kwietnia 2009 r. Ponadto skarżący złożyliby niezależną opinię rzeczoznawcy z zakresu ochrony przeciwpożarowej w związku z sytuacją mającą miejsce na działce ew. nr [...]. Skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja została doręczona jedynie ich pełnomocnikowi i to na niewłaściwy adres. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy były związane wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 834/10. W ocenie Sądu I instancji, organy wykonały powyższe wskazanie, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji. Ponadto Sąd I instancji uznał, że w sprawie nastąpiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego, jednak z uwagi na treść czynności, których miała zamiar dokonać strona nie miało to wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji, wpływu na wynik sprawy nie może mieć również wysłanie decyzji na niewłaściwy adres pełnomocnika strony, jeśli skarga do Sądu została wniesiona w terminie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. W pierwszej kolejności skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 5 pkt 2 w związku z § 2 ust. 5 pkt 3 planu miejscowego, polegające na oddaleniu skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja organu I instancji w pkt 2 ust. 7 jest sprzeczna z miejscowym planem. Skarżący wskazali, że dla terenów oznaczonych jako MN,U ustala się obowiązek zachowania powierzchni biologicznej – ekologiczne czynnej na 50-60%, a decyzja nakazuje zachowanie tylko 35% powierzchni biologicznej czynnej. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), przez oddalenie skargi, podczas gdy skarżący wykazali, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżących, został bowiem naruszony art. 10 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podnieść, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to rzekomo błędnej wykładni § 2 ust. 5 pkt 2 w związku z § 2 ust. 5 pkt 3 uchwały nr XII 97/99 Rady Miejskiej Żyrardowa z dnia 30 września 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Żyrardowa obejmującego obszar ograniczony: ul. Środkową, ul. Jedności Robotniczej i ul. Jodłowskiego, terenem cmentarza i północną granicą działek przy ul. Spokojnej (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 106, poz. 2609). Wynika to z tego, że § 2 ust. 5 pkt 2 stanowi m.in., że tereny zabudowy mieszkaniowej, które są oznaczone symbolem MN przeznacza się pod utrzymanie lub rozbiórkę istniejącej i realizowanie projektowanej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub szeregowej, łącznie z budynkami gospodarczymi i garażami. Ponadto ustala się obowiązek zachowania powierzchni biologicznie ekologicznie czynnej (niezabudowanej i nieutwardzonej) na 50-60%. Z kolei § 2 ust. 5 pkt 3 stanowi, że "tereny zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oznaczone symbolem MN,U przeznacza się pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wolno stojące lub szeregowe z usługami w parterze budynków mieszkalnych lub samodzielnych obiektów handlowo-usługowych, parterowych, dostosowanych kubaturą i rozwiązaniami architektonicznymi do otaczającej zabudowy mieszkaniowej. Ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy mieszkaniowej podaje § 2 ust. 5 pkt 2". Ponadto, co Sąd I instancji podniósł, w tej sprawie jest on także związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 834/10), którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w tej sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, co jednoznacznie wynika z dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Sąd bowiem orzekł w uzasadnieniu powyższego wyroku, dokonując wykładni powyższych ustaleń planu miejscowego, że jeżeli dany teren przeznacza się pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wolnostojące lub szeregowe, łącznie z usługami w parterze budynków mieszkalnych lub samodzielnych obiektów handlowo-usługowych, parterowych, dostosowanych kubaturą i rozwiązaniami architektonicznymi do otaczającej zabudowy mieszkaniowej, to nie oznacza, że dopuszcza się zabudowę usługową w samodzielnych obiektach jako towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej tylko na tej samej działce ewidencyjnej, a więc żeby mógł powstać na danej działce budynek mieszkalny oraz jednocześnie samodzielna zabudowa usługowa. Zdaniem Sądu taka wykładnia ustaleń planu miejscowego o charakterze zawężającym nie jest prawidłowa. Natomiast jedyną barierą dla tego rodzaju inwestycji szkodliwych dla otoczenia jest "parametr uciążliwości w planie" w rozumieniu odpowiednich przepisów cytowanego rozporządzenia, tj. w tym przypadku § 3 ust. 1 pkt 35. Dlatego też Sąd I inwestycji dokonał w tym zakresie – wbrew zarzutom kasacyjnym – prawidłowej kontroli decyzji środowiskowej, uznając zasadnie, że brak jest sprzeczności w rozumieniu art. 56 ust. 1 p.o.ś. decyzji środowiskowej dla danego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Z kolei zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczący pkt 2 ust. 7 osnowy decyzji środowiskowej, który stanowi, że dla terenów MN,U ustala się obowiązek zachowania powierzchni biologicznej ekologicznie czynnej w 35%, podczas gdy plan miejscowy określa te wskaźniki od 50 do 60% jest uchybieniem, które nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że osnowa decyzji środowiskowej jest wiążąca dla właściwego organu wydającego pozwolenie na budowę w zakresie tylko swojej osnowy (rozstrzygnięcia) w aspekcie środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia oraz w korelacji z innymi obowiązującymi powszechnie przepisami w tym zakresie z materialnego prawa ochrony środowiska oraz oczywiście prawa miejscowego czyli w tym przypadku planu miejscowego, o czym jednoznacznie stanowi art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Po drugie, także nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że strona skarżąca miała przecież zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu. Natomiast jedyne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., co także Sąd I instancji zasadnie podniósł należy badać w tej sprawie pod kątem czy niepowiadomienie strony skarżącej o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz następnie możliwości zapoznania się z tym materiałem dowodowym jak i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie określonej konkretnie oznaczonej czynności procesowej (np. w sferze postępowania dowodowego). Ponadto takie uchybienie powinno mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dopiero stanowi podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa procesowego. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego, a skutkujące niemożnością wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów nastąpiło, jednak – biorąc pod uwagę treść czynności, których miała zamiar dokonać strona – nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.