II GSK 718/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Czesława Socha Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1764/11 w sprawie ze skargi G. D. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. D. S. na rzecz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę G. D. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych, z następującym uzasadnieniem. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna D. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa odmówiła G. D. S. (dalej: skarżący, wnioskodawca) nadania uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że przyczyną odmowy było wadliwe udokumentowanie praktyki zawodowej przy sporządzaniu projektów oraz odbycie praktyki na budowie pod kierunkiem osoby nieposiadającej uprawnień budowlanych bez ograniczeń. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu wskazując, że wnioskodawca w dniu [...] lipca 2002 r. uzyskał tytuł inżyniera na kierunku elektrotechnika, a praktykę rozpoczął w 2003 r. Wobec powyższego – zgodnie z treścią art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364; dalej: ustawa zmieniająca) – organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, tj. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2006. Wskazując na treść przepisu art. 14 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) organ podał, że osoba ubiegająca się o uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń powinna odbyć roczną praktykę na budowie i dwuletnią przy sporządzaniu projektów, przy czym warunki te muszą być spełnione łącznie. Ustalono, że w książce praktyki zawodowej wnioskodawca wykazał łącznie jedynie 2 miesiące praktyki na budowie, nadto odbytej pod kierownictwem J. P., który nie posiada uprawnień budowlanych bez ograniczeń, bowiem jego uprawnienia ograniczają się jedynie do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych i nie obejmują sieci elektroenergetycznych. Organ stwierdził, zatem że - w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817; dalej: rozporządzenie z 18 maja 2005 r.) – J. P. nie mógł kierować praktyką zawodową skarżącego. Organ nie uwzględnił również praktyki przy sporządzaniu projektów odbytej pod kierunkiem J. Z., gdyż jego uprawnienia obejmują jedynie sporządzanie projektów instalacji elektrycznych, nie upoważniają zaś do sporządzania projektów sieci elektroenergetycznych. Organ stwierdził ponadto, że w przedłożonej przez wnioskodawcę książce praktyki zawodowej wnioskodawca nie określił czynności wykonywanych w trakcie praktyki w wymiarze tygodniowym. W rozpoznawanej sprawie organ nie zastosował § 8 ust. 5 rozporządzenia z 18 maja 2005 r. W ocenie organu odwoławczego, skarżący złożył kompletną książkę praktyk, zaś poświadczenie w niej praktyki zawodowej przez osobę niespełniającą wymagań przewidzianych w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia nie może być uznane za brak formalny, bowiem stanowi ono wadę materialną. Organ wskazał, że tryb nadawania uprawnień budowlanych został skonstruowany tak, aby prawo do samodzielnego wykonywania funkcji technicznej przysługiwało tylko tym osobom, które z racji swego przygotowania zawodowego dają gwarancje ich prawidłowego wykonywania. Nadanie uprawnień budowlanych określonej osobie jest gwarancją i świadectwem, że osoba ta posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe i może ponosić pełną odpowiedzialność za wykonywaną pracę. Książka praktyk jest zaś dokumentem, na podstawie którego oceniane są umiejętności praktyczne i doświadczenie zawodowe tej osoby. Aby zapewnić rzetelne i prawidłowe dokumentowanie odbytej praktyki, ustawodawca przewidział, że obowiązek bieżącego prowadzenia książki praktyki, przejawiający się w nakazie sporządzania w ściśle określonych terminach opinii o praktyce oraz o nakazie cotygodniowego określenia charakteru czynności podejmowanej przez osobę odbywająca praktykę. Książka praktyk nie może być zatem uzupełniona w dowolnym momencie, np. pod koniec praktyki lub nawet po jej zakończeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję podzielił stanowisko organu, że skarżący nie odbył praktyki zawodowej, której wymóg wynika z art. 14 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2006 r., zgodnie z którym uzyskanie uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń wymaga: a) posiadania wyższego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności, b) odbycia dwuletniej praktyki przy sporządzaniu projektów, c) odbycia rocznej praktyki na budowie – przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Sąd I instancji - wskazując na treść ust. 6 § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. nr 8, poz. 38), w myśl którego osoba nadzorująca praktykę projektową powinna, z zastrzeżeniem § 5 ust. 3, posiadać uprawnienia budowlane bez ograniczeń w danej specjalności – stwierdził, że nie można do czasu odbywania praktyki zaliczyć okresu jej odbywania pod nadzorem osoby, która nie posiada uprawnień bez ograniczeń. Sąd zgodził się zatem ze stanowiskiem organu, że analiza czynności, do których upoważniony jest J. P. wskazuje, że uprawnienia te nie mają charakteru uprawnień bez ograniczeń. W związku z powyższym Sąd uznał, że nie można do okresu niezbędnej praktyki na budowie zaliczyć skarżącemu okresu jej odbywania pod nadzorem J. P. (tj. od [...].10.2007 r. do [...].11.2007 r., od [...].06.2008 r. do [...].07.2008 r., od [...].02.2003 r. do [...] marca 2003 r. i od [...].03.2008 r. do [...].10.2008 r.). W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy przedwcześnie zaś uznał, że skarżący nie mógł wykonywać praktyki zawodowej pod nadzorem J. Z. Analiza posiadanych przez niego uprawnień budowlanych - wydana również (jak w przypadku J. P.) w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46) wskazuje, że posiada on przygotowanie zawodowe do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta i kierownika budowy w specjalności instalacji elektrycznych. Szczegółowy opis uprawnień odnosi się wprawdzie jedynie do instalacji elektrycznych, jednakże - zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 4d - wojewoda stwierdził posiadanie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta, kierownika budowy i robót oraz funkcji, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4, w specjalnościach instalacyjno - inżynieryjnych w zakresie sieci i instalacji elektrycznych - obejmującej instalacje elektryczne, napowietrzne i kablowe linie energetyczne, stacje i urządzenia elektroenergetyczne. Zdaniem Sądu, oznacza to, że udzielenie upoważnienia do pełnienia samodzielnych funkcji w zakresie instalacji elektrycznej skutkuje posiadaniem takich uprawnień również w zakresie elektroenergetycznym. W konsekwencji Sąd stwierdził zatem, że skoro skarżący ubiega się o uzyskanie uprawnień do projektowania w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych, to uprawnienia J. Z. są zbieżne z tymi, o które wnioskowano. Nie można więc skutecznie zarzucić, iż praktyka w tym zakresie odbyła się pod nadzorem osoby, która nie posiada uprawnień budowlanych w pełnym (nieogranicznym) zakresie. Sąd I instancji wskazał jednakże, że powyższe uchybienia nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nawet w przypadku zaliczenia okresu praktyk w P. w L. i Zakładach Energetycznych L. nie można uznać, iż skarżący spełnił warunek odbycia rocznej praktyki na budowie, skoro nie można mu zaliczyć okresu praktyk odbytych pod nadzorem J. P. Odnośnie złożonej przez skarżącego książki praktyk zawodowych Sąd stwierdził, że nie spełnia ona wymogów, o których mowa w § 7 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r., zgodnie z którym osoba odbywająca praktykę dokumentuje przebieg praktyki zawodowej w zeszycie formatu A4 z ponumerowanymi stronami, bowiem brakuje w niej prawidłowych cotygodniowych wpisów. Zdaniem Sądu I instancji, w przedstawionych okolicznościach nie można zarzucić organowi, że nie wezwał skarżącego do uzupełnienia książki we wskazanym zakresie. G. D. S. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 14 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed 1 stycznia 2006 r., przez przyjęcie, że skarżący nie odbył wymaganych prawem praktyk, § 6 ust. 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie poprzez odmowę zaliczenia praktyki odbywanej przez skarżącego pod łącznym nadzorem J. P. i J. Z. oraz przyjęcie, że książka praktyk nie zawierała wymaganych prawem wpisów; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 233 k.p.c., poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie odbytych przez skarżącego praktyk. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że podstawowa ustawowa przesłanka określona w art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którą warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, została przez skarżącego spełniona. Dopiero zaś rozporządzenie uzależniło nadanie uprawnień budowlanych od odbycia praktyki zawodowej oraz zdania egzaminu. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że w zarejestrowanej książce praktyki dokumentowano odbywaną praktykę, wymieniając w szczególności obiekty budowlane, przy projektowaniu których skarżący brał udział oraz określono cotygodniowo charakter czynności pełnionych w czasie odbywania tej praktyki. Stwierdzono ponadto, że dziennik praktyki prowadzony był na bieżąco. W odniesieniu do braku wystarczających uprawnień budowlanych J. P. podniesiono, że praktyka zawodowa odbywana na budowie w okresie dwóch miesięcy przebiegała pod kierunkiem nie tylko J. P., lecz również J. Z., co potwierdzają dołączone do akt oświadczenia uznane przez organ za bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, przesłanki której określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Zasadność wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku mogła być zatem rozważana jedynie w kontekście postawionych Sądowi I instancji zarzutów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że przedmiotem oceny mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Art. 174 p.p.s.a. wskazuje możliwy zakres podstaw zaskarżenia skargą kasacyjną orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z nim skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze skład orzekający uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie znajdują bowiem usprawiedliwienia. I tak, za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię, jak i jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten w brzmieniu, które znajdowało zastosowanie w rozpoznawanej sprawie wskazuje, że uzyskanie uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń i sprawdzania projektów architektoniczno – budowlanych wymaga posiadania wyższego wykształcenia, odbycia dwuletniej praktyki przy sporządzaniu projektów oraz odbycia rocznej praktyki na budowie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretacja tego przepisu nie może budzić zastrzeżeń, bowiem wprowadza on jasne i precyzyjne kryteria uzyskania uprawnień budowlanych zakresie objętym wnioskiem. W odniesieniu zaś do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 14 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w celu zbadania okoliczności ujętych w powołanej normie prawnej, to jest spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych warunków, a mianowicie - w tej konkretnej sprawie - warunku odbycia rocznej praktyki na budowie, należy sięgnąć do regulacji i szczegółowych wymogów wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (dalej: rozporządzenie z 1994 r.). Poza sporem jest, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie powinno znaleźć powołane rozporządzenie z 1994 r., ponieważ ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie zarzucono Sądowi I instancji nieprawidłowości w ustaleniach stanu prawnego. W tym zakresie sformułowany zarzut dotyczy § 6 ust. 6 rozporządzenia z 1994 r., w którym ustawodawca przyjął, że osoba nadzorująca praktykę projektową powinna posiadać uprawnienia budowlane bez ograniczeń w danej specjalności. Mając na uwadze te dość klarowne - co do samego brzmienia - regulacje, organy obu instancji ustaliły, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowe przyjął ich ustalenia, że odnośnie kryterium odbycia rocznej praktyki na budowie, skarżący nie spełnił wskazanego wymogu. Do ustalenia wymiaru odbytej praktyki Sąd I instancji przyjął bowiem wyłącznie daty wskazane w decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] czerwca 2011 r., tj. od [...] lutego do [...] marca 2003 r. oraz od [...] września do [...] października 2008 r. Mając na uwadze zapisy ujęte w Książce praktyki zawodowej, załączonej do akt administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznaje ustalenia dokonane przez Sąd I instancji we wskazanym zakresie. Odnosząc się zaś do rozważań w przedmiocie uprawnień J. P., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustalenie przez Sąd I instancji, iż osoba ta - jako nadzorująca praktykę projektową - nie posiada uprawnień budowlanych bez ograniczeń w danej specjalności, jest wynikiem zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz oceny spełnienia zawartych w nim wymogów. Tymczasem, z uwagi na brak zarzutów co do zastosowania w sprawie - przy ocenie uprawnień J. P. - przepisów rozporządzenia z 1975 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w istocie pozbawiony jest możliwości skontrolowania wskazanych kwestii oraz szczegółowego odniesienia się w tym zakresie. W świetle powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznaje zarzut naruszenia prawa materialnego. Jeżeli zaś chodzi o okresy odbycia przez skarżącego praktyki zawodowej, które mogłyby być uznane w oparciu o Książkę praktyki zawodowej, a które w efekcie poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń nie spełniają określonego ustawą okresu rocznego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okoliczność ta niewątpliwie stanowi ustalenie faktyczne. Tymczasem ustalenia faktyczne w rozpoznawanej sprawie zaskarżone zostały wyłącznie poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 233 k.p.c., przez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie odbytych przez skarżącego praktyk. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że tym zarzutem strona zmierzała do podważenia zasadności poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń co do prawidłowości dokonywanych wpisów. Niemniej jednak podkreślić należy, że przepis art. 233 k.p.c. jest przepisem, którego nie stosują ani organy podczas dokonywania ustaleń faktycznych, ani sądy administracyjne – chyba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzone byłoby uzupełniające postępowanie dowodowe w rozumieniu art. 106 ustawy p.p.s.a. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie - odnośnie oceny zapisów odbytej praktyki w książce praktyk - nie miała zaś miejsca, wobec czego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądowi I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu wadliwego zastosowania wskazanego przepisu. Nie można również twierdzić, że Sąd ten, przy dokonywaniu kontroli ustaleń faktycznych sprawy, powołany przepis powinien był stosować. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro nieskuteczny okazał się być zarzut naruszenia prawa procesowego, za wiążące w sprawie uznać należy ustalenia, które zostały poczynione i przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku postępowania. Z uwagi zaś na prawidłowość dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń, nie można zatem skutecznie zarzucić mu naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przez jego nieprawidłowe zastosowanie. Z tych wszystkich względów, kontrolując wyrok w zakresie określonym podstawami skargi kasacyjnej, wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1349 ze zm.).