II OSK 1110/12

Dnia 10 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1318/11 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy Gdów z dnia 25 października 2007 r. nr XVII/94/2007 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/11 oddalił skargę A. S. na uchwałę Rady Gminy Gdów z dnia 25 października 2007 r., Nr XVII/94/2007 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Gdów uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa Wieniec, w jego granicach administracyjnych, z wyłączeniem terenu, który objęty jest zmianą zgodnie z uchwałą Nr LII/345/98 Rady Gminy Gdów z dnia 12 czerwca 1998 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Gdów w rejonie złoża kruszywa "Nieznanowice – Wieniec". Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 119 z dnia 21 lutego 2008 r. W dniu [...] maja 2011 r. A. S. wezwał Radę Gminy Gdów do usunięcia naruszenia prawa wyżej opisaną uchwałą. Uchwałą z dnia 16 czerwca 2011 r., Nr XII/80/2011 Rada Gminy Gdów uznała przedmiotowe wezwanie za nieuzasadnione. W dniu 12 lipca 2011 r. A. S. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Gdów Nr XVII/94/2007 z dnia 25 października 2007 r. zaskarżając ją w części dotyczącej zapisów w § 25 ust. 4 pkt 1 w zakresie słów: "możliwość lokalizacji nowych obiektów kubaturowych wyłącznie po realizacji wałów ochronnych rzeki Raby" oraz § 36 ust. 8 pkt 5 w zakresie słów: "zakaz lokalizacji nowych obiektów zwartej zabudowy oraz lokalizacji pojedynczych budynków, poza wyznaczonymi w strefie terenami warunkowej zabudowy: MNz, RMz, w których dopuszcza się możliwość wprowadzenia zabudowy po wykonaniu obwałowań rzeki Raby oraz terenu infrastruktury technicznej-kanalizacji oznaczonej na rysunku planu symbolem K". Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie art.4 ust.1, art. 11, art. 14 ust. 8 oraz art.15 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz art. 36 ust.1, art. 88 a ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 2, art. 7, art. 64 ust. 3 oraz art. 164 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości Wieniec, która została objęta zakwestionowanym planem. Stwierdził, że zaskarżone postanowienia planu naruszają jego interes prawny w postaci znacznego ograniczenia w zakresie właściwego korzystania z prawa własności nieruchomości poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy. Wskazał, że zamierzał zrealizować nowy obiekt kubaturowy na tej działce. Obiekt ten mógłby zostać zrealizowany w okresie przed wejściem w życie przedmiotowej uchwały tj. do dnia 25 października 2007 r. na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego, uzależnienie wydania zakazu lokalizacji nowych obiektów od warunku, jakim jest wykonanie obwałowań rzeki Raby oraz terenu infrastruktury technicznej, co nie zależy tylko i wyłącznie od organów gminy, prowadzi do wniosku, że przepisy zaskarżonej uchwały są sprzeczne nie tylko z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje na zawartość planu, ale i z art. 14 ust. 8 tej ustawy, uznającym plan miejscowy za akt prawa miejscowego. Ten status planu wyklucza możliwość zawierania w nim norm otwartych. Jednocześnie wykonanie nowych obiektów kubaturowych jest uzależnione od wykonania infrastruktury technicznej terenu - kanalizacji zgodnie z § 36 ust. 8 pkt 5 przedmiotowej uchwały, co stoi w sprzeczności z art. 36 ust. 1 ustawy Prawo wodne, mówiącym o zwykłym korzystaniu z wód stanowiących własność właściciela nieruchomości, służących do zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego (wprowadzanie oczyszczonych ścieków w ilości nie większej niż 5 m3 na dobę). Tym samym, w ocenie skarżącego, nieprawidłowe wydaje się zamieszczenie w treści planu miejscowego odstępstw, których dokonanie uzależnione jest od przyszłych uzgodnień oraz na warunkach określonych przez organy czy instytucje, w bliżej lub dalej niedookreślonym czasie. Zamieszczanie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone, co godzi w normy zawarte w art. 64 ust. 3 oraz art. 164 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gdów wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Podkreślono, że przy przygotowywaniu projektu planu miejscowego Urząd Gminy Gdów był w posiadaniu pism: Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 25 listopada 2003 r. oraz Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie z dnia 13 listopada 2003 r. W swoim piśmie RZGW zawnioskował, aby w przygotowywanym planie obowiązkowo uwzględnić: "obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią wyznaczone przez dyrektora RZGW w studium, o którym mowa w art. 82 ust.2 ustawy Prawo wodne", jednocześnie zaznaczając, że: "z uwagi na brak, w chwili obecnej studium o którym mowa w art. 82 ust. 2 ustawy Prawo wodne, określającego granice obszarów zagrożonych powodzią na terenach nieobwałowanych, proponuje się wyznaczyć: obszary zagrożone zalaniem wodami powodziowymi, w oparciu o dostępne specjalistyczne opracowania lub w przypadku ich braku w oparciu o zinwentaryzowane obszary, które zostały w przeszłości zalane wodami powodziowymi." W oparciu zatem o zgromadzone informacje i uzyskane wytyczne w zakresie zasięgów wód powodziowych (tj. przyjętych wód o zasięgu Q1%), zostały wprowadzone do rysunku planu obszary zagrożone powodzią - strefa terenów zalewowych Q1% rzeki Raby oraz sformułowane w tekście planu zasady (warunkowe dopuszczenia) realizacji nowej zabudowy w ich zasięgu. Przesłanką ku temu był również wniosek MZMiUW w Krakowie, instytucji zarządzającej niektórymi potokami uregulowanymi i nieuregulowanymi położonymi w granicach administracyjnych m.in. Gminy Gdów, w tym rzeki Stradomki, z którego to wniosku wynika, że tereny położone w zasięgu wód powodziowych Q1% obejmujące między innymi ww. rzekę należy wyłączyć z zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie Sąd stwierdził, że pomimo, iż objęte skargą są postanowienia § 25 ust.4 pkt 1 planu miejscowego w zakresie słów: "możliwość lokalizacji nowych obiektów kubaturowych wyłącznie po realizacji wałów ochronnych rzeki Raby" oraz § 36 ust.8 pkt 5 planu miejscowego w zakresie słów: "zakaz lokalizacji nowych obiektów zwartej zabudowy oraz lokalizacji pojedynczych budynków, poza wyznaczonymi w strefie terenami warunkowej zabudowy: MNz, RMz, w których dopuszcza się możliwość wprowadzenia zabudowy po wykonaniu obwałowań rzeki Raby oraz terenu infrastruktury technicznej-kanalizacji oznaczonej na rysunku planu symbolem K", koniecznym jest zbadanie zachowania procedury uchwalenia całego planu miejscowego, procedura ta bowiem ma charakter jednolity dla całego planu. Badając zatem zachowanie procedury planistycznej Sąd uznał, że w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania, ani też nie naruszono właściwości organów w procedurze uchwalania planu miejscowego. W tej kwestii Sąd podkreślił, że uchwałą z dnia 5 grudnia 2002 r., Nr III/37/2002 Rada Gminy Gdów przystąpiła do sporządzania planu miejscowego. Wprawdzie podjęcie tej uchwały miało miejsce na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), to jednak wobec braku zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w terminie do 11 lipca 2003 r. – do dalszej procedury znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.". Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. A contrario wobec tych planów miejscowych, w stosunku do których podjęto wprawdzie uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu przed datą wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (11 lipca 2003 r.), ale do tej daty nie zawiadomiono o terminie wyłożenia takiego planu do publicznego wglądu – należy stosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zatem do art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Wójt Gminy Gdów ogłosił w prasie lokalnej (Gazecie Krakowskiej) o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (ogłoszenie z dnia 16 października 2003 r.). Określono również termin składania wniosków do tego planu. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Gdów w terminie od 6 października 2003 r. do 18 listopada 2003 r. Następnie, stosownie do art. 17 pkt 2 u.p.z.p., Wójt zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości złożenia wniosków i terminu ich wniesienia. Złożono 38 wniosków, w tym 28 wniosków od organów i instytucji, resztę wniosków złożyły osoby prywatne. Wnioski te zostały – stosownie do art. 17 pkt 3 u.p.z.p. rozpoznane, a wnioski organów i instytucji uwzględnione. Wśród wniosków nie było wniosku skarżącego. Sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko oraz projekt planu miejscowego, skierowany następnie do zaopiniowania i uzgodnienia (zawiadomienie z dnia 31 marca 2006 r.). Opinię, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a) u.p.z.p. wyraziła gminna komisja urbanistyczno-architektoniczna (opinia pozytywna z dnia 8 września 2005 r.). Wójtowie sąsiednich gmin, powiadomieni o projekcie planu miejscowego, w terminie 21 dni nie wyrazili opinii, stąd Wójt Gminy Gdów uznał, że stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p. brak wyrażenia opinii uznaje się za zajęcie stanowiska pozytywnego. Sąd stwierdził również, że dokonano wszelkich uzgodnień, stosownie do art. 17 pkt 7 u.p.z.p., wprowadzając do projektu planu miejscowego zmiany wynikające z przedłożonych opinii i wniosków. Następnie, w myśl art. 17 pkt 10 u.p.z.p., Wójt Gminy Gdów ogłosił o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu w okresie od 8 sierpnia 2007 r. do 7 września 2007 r. W dniu 20 sierpnia 2007 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem planu miejscowego. W dyskusji tej nie brał udziału skarżący. Uchwalając w dniu 25 października 2007 r. plan miejscowy, Rada Gminy Gdów jednocześnie stwierdziła, że plan ten jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zamieściła rysunek planu miejscowego, rozstrzygnęła o trzech nieuwzględnionych przez Wójta uwagach oraz ustaliła o sposobie realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych Gminy oraz o sposobie ich finansowania. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że procedura uchwalania planu miejscowego została dochowana i nie zawiera uchybień uzasadniających unieważnienie planu miejscowego. Dokonując następnie oceny, czy zachowane zostały zasady sporządzania planu miejscowego Sąd stwierdził, że została zachowana zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów. Zgodnie bowiem ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajduje się w dwóch obszarach kierunkowego zagospodarowania: obszar RZ – tereny potencjalnych możliwości rozwoju usług sportu i rekreacji o znaczeniu ponadlokalnym i tereny potencjalnych rezerw docelowych w zakresie obejmującym między innymi mieszkalnictwo. Z treści studium wynika, że działka nr [...] znajduje się w II strefie rozwoju osadnictwa, a na stronach 61-62 studium określono, że: "... tereny RZ położone są w znacznym procencie w strefie zalewowej rzeki Raby ... właściwe zagospodarowanie tych terenów będzie możliwe dopiero po zabezpieczeniu doliny Raby przed powodzią". Taka zatem treść studium oznaczała, że przede wszystkim zasięg strefy zalewowej rzeki Raby stanowi na obszarze RZ główny wyznacznik określenia sposobu zagospodarowania. Tam mianowicie, gdzie teren RZ stanowi jednocześnie obszar zalewowy, tam właściwe zagospodarowanie w zakresie czy to rozwoju sportu/turystyki czy też rozwoju mieszkalnictwa będzie możliwe dopiero po zabezpieczeniu doliny rzeki Raby przed powodzią. Ponieważ w okresie sporządzania planu miejscowego nie obowiązywał odrębny plan ochrony przed powodzią (np. jako studium ochrony przeciwpowodziowej) znaczenia nabrało uzyskanie stanowiska co do treści planu miejscowego z organem właściwym w sprawach ochrony przeciwpowodziowej. Takie stanowisko wyraźnie akcentujące konieczność wyznaczenia obszaru zalewowego zajął Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie (stanowisko z 25 listopada 2003 r. i z dnia 2 maja 2006 r.) Uzyskano również pozytywną opinię od Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie (stanowisko z dnia 13 listopada 2003 r. i z dnia 2 maja 2006 r.). Powyższe okoliczności wskazują na to, że Rada Gminy Gdów nie mogła dokonać zakwalifikowania działki skarżącego nr [...] do terenów objętych bezwarunkowym zagospodarowaniem jako tereny budownictwa mieszkaniowego (tereny mieszkalne). W przeciwnym bowiem razie Rada Gminy uchwaliłaby plan miejscowy w tym zakresie jako niezgodny ze studium i wbrew stanowiskom innych organów, co stanowiłoby naruszenie prawa. Jak zauważył Sąd, w ramach procedury uchwalania planu miejscowego M. S. - żona skarżącego złożyła w dniu [...] września 2007 r. wniosek o poszerzenie obszaru RMz2 o działkę nr [...] i wniosek ten organy planistyczne w całości zaakceptowały. Od samego zaś początku treść proponowanego zagospodarowania obszaru RMz2 nie ulegała zmianie. Tym samym ważnym jest i to, że w procesie (długotrwałym, liczącym 5 lat) uchwalania planu miejscowego zamiarem skarżącego było określenie zasad zagospodarowania działki nr [...] jako obszaru RMz2 z warunkową zabudową. Skoro więc skarżący ani razu nie zgłaszał swojego stanowiska co do propozycji innego niż RMz2 zagospodarowania tej działki, to trudno zarzucać Wójtowi i Radzie Gminy Gdów, że uchwalając plan miejscowy pominęły stanowisko skarżącego. Stanowisko to zostało bowiem w całości zaakceptowane. Sytuacja zaś, że po kilku latach od chwili uchwalenia planu miejscowego skarżący chciałby odmiennie zagospodarować swoją działkę nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki do uznania, że w trakcie uchwalania planu miejscowego organy naruszyły zakres władztwa planistycznego. Skoro w dacie uchwalania planu miejscowego działka ta znajdowała się w terenie zalewowym, tym samym interes publiczny mógł nakazywać daleko idące ograniczenie zabudowy właśnie dlatego, aby chronić właścicieli takich terenów przed ich zabudową, która następnie mogłaby zostać zniszczona powodzią, a powódź nie tylko mogłaby wyrządzić straty materialne w wybudowanych budynkach, ale mogłaby również zagrażać życiu i zdrowiu mieszkającym w nich ludziom. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że obowiązujący do 2004 r. poprzedni plan miejscowy całkowicie wykluczał jakąkolwiek zabudowę na obszarze działki nr [...]. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że treść zaskarżonych paragrafów planu miejscowego nie narusza zasad sporządzania tego planu, a daleko ograniczony zakaz zabudowy działki nr [...] stanowił dopuszczalną formę ochrony przed skutkami powodzi. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd stwierdził, że nie mają znaczenia podnoszone okoliczności dotyczące opracowania w 2010 r. studium ochrony przeciwpowodziowej czy też stanowisko organów wyrażone w pismach z dnia 13 maja 2010 r. (Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie) oraz z dnia 31 stycznia 2011 r. (Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie). Organy te bowiem wyraziły swoje stanowisko co do zasięgu obszaru zalewowego po dacie uchwalenia zaskarżonego w części planu miejscowego. Studium to i te pisma pochodzą z okresu już po sporządzeniu planu miejscowego i co najwyżej mogą być podstawą do zmiany istniejącego planu. Nie mogą jednak być uwzględnione przy ocenie legalności sporządzania zaskarżonego planu miejscowego z tego powodu, że na dzień 25 października 2007 r. dokumentów tych jeszcze nie było. Sąd nie podzielił również poglądu skarżącego, że zaskarżony § 25 ust. 4 pkt 1 i § 36 ust. 8 pkt 5 planu miejscowego zawiera normy otwarte, jako uzależniający możliwość uznania terenu RMz2 jako terenu mieszkalnictwa od podjęcia czynności przez inne organy administracji – w tym administracji samorządowej i rządowej. W ocenie Sądu powołane przepisy mają charakter przepisów warunkowych, tzn. określają one zarówno obowiązujące zagospodarowania terenu jak i warunkowe zagospodarowanie. Przepis § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że jednym ze standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego jest, między innymi, ustalenie dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów, które powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Dopuszczenia zaś mogą oznaczać właśnie warunkowe zagospodarowanie danego obszaru. Uzależniając możliwość zabudowy od wykonania obwałowań cieku wodnego nie kreują nowych kompetencji organom administracji. Takie warunkowe zagospodarowanie terenu nie stanowi wyjątkowej cechy zagospodarowania w obszarach planistycznych. Tym samym przepisy, które warunkują możliwość zabudowy od zabezpieczenia takiego terenu przed jego zalaniem, mogą stanowić treść ustaleń planistycznych planu miejscowego. Następnie Sąd wskazał, że plan miejscowy w zaskarżonym zakresie nie narusza również art. 4 ust. 1 u.p.z.p., który właśnie pozwala na kształtowanie zasad zagospodarowania terenów w planie miejscowym. Nie narusza też art. 11 u.p.z.p., który dotyczy procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu nie doszło również do naruszenia art. 14 i art. 15 ww. planu miejscowego, ponieważ właśnie wprowadza dopuszczalne ograniczenia w zabudowie terenu, które są w tej sprawie uzasadnione. Sąd uznał również, że nie został naruszony art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Zgodnie z tym artykułem właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie a prawo to nie stanowi prawa do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Powołane w skardze paragrafy 25 i 36 planu miejscowego nie regulują prawa do zwykłego korzystania z wód. Jak zauważył Sąd, powoływany przez skarżącego art. 88a Prawa wodnego został dodany na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159). Przepis ten wszedł w życie z dniem 18 marca 2011 r., trudno więc dokonywać oceny zgodności z tym przepisem planu miejscowego uchwalonego w październiku 2007 r. Nie został również – zdaniem Sądu - naruszony art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, który jedynie wyznacza zakres spraw do właściwości organów gminy (a w szczególności rady gminy). Przepis ten nie ma zastosowania przy ustalaniu legalności treści planu miejscowego i sam skarżący nie wskazuje, na czym to naruszenie mogłoby polegać. Sąd uznał również, że nie doszło do naruszenia art. 2, art. 7, art. 64 ust. 3 i art. 164 ust. 3 Konstytucji RP, które skarżący upatruje w zamieszczeniu w planie miejscowym norm otwartych. Art. 2 Konstytucji RP zawiera zasadę demokratycznego państwa prawnego jako podstawową zasadę prawną i ustrojową Rzeczypospolitej Polskiej. Nie narusza tej zasady określenie dopuszczalnego (lub warunkowego) sposobu zagospodarowania danego obszaru w planie miejscowym, jeżeli jest to uzasadnione. Nie został również naruszony art. 7 Konstytucji RP statuujący zasadę legalności działania organów administracji. W ocenie Sądu w tej sprawie organy Gminy Gdów nie naruszyły prawa. Również nie został naruszony art. 64 ust. 3 Konstytucji RP który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Treść ograniczeń prawa własności skarżącego objęta § 25 ust.4 pkt 1 i § 36 ust.8 pkt 5 planu miejscowego nie narusza istoty prawa własności. Naruszenie bowiem istoty prawa własności to sytuacja, w której zostałby właściciel pozbawiony całości atrybutów w zakresie rozporządzania swoim prawem własności czy też korzystania z prawa własności. Chodzi więc tylko o taką sytuację, w której właściciel zostałby pozbawiony wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania lub rozporządzania nieruchomością. W tej zaś sprawie nie ma mowy o takim całkowitym pozbawieniu właściciela uprawnień. Właściciel został ograniczony w prawie własności, ale na datę 25 października 2007 r. Rada Gminy Gdów miała prawo ustalić sposób zagospodarowania działki nr [...] skarżącego, który to sposób w istocie nie odbiegał od wcześniejszych zasad planistycznych kształtujących zagospodarowanie. Jako całkowicie chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 164 ust. 3 Konstytucji RP wskazując, że przepis ten stanowi domniemanie dla ustawodawcy do powierzania samorządowi gminnemu wykonywania wszystkich zadań samorządu terytorialnego niezastrzeżonych dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie dostrzegł związku między zakresem zaskarżenia w tej sprawie a podziałem zadań na poszczególne szczeble samorządu terytorialnego. Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do stwierdzenia, że zaskarżony w tej sprawie plan miejscowy odpowiada prawu i nie narusza art. 28 u.p.z.p. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. S., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 25 ust. 4 pkt 1 i § 36 ust. 8 pkt 5 planu miejscowego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego zastosowanie znajdują m.in. dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i właśnie przepisy planu miejscowego w ww. brzmieniu mają charakter warunkowy tzn. określają zarówno obowiązujące zagospodarowanie terenu jak i warunkowe zagospodarowanie podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że tego rodzaju sformułowanie przepisów i uzależnienie uznania terenu RMz2 jako terenu mieszkalnictwa od podjęcia czynności przez inne organy administracji powoduje, że uzasadnione jest dokonanie oceny charakteru tych przepisów jako spełniających kryteria tzw. norm otwartych, a więc wykraczających poza zakres pojęcia "dopuszczenie" i posiadających charakter norm niedookreślonych; b) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zachowane zostały zasady zagospodarowania terenów w planie miejscowym podczas gdy kwestionowane przepisy planu miejscowego prowadzą do nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego, nieuzasadnione względami interesu publicznego i ograniczają prawa skarżącego; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym oddaleniu skargi a tym samym jednoczesne naruszenie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że obwieszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zamieszczono w sposób zwyczajowo przyjęty – na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Gdów podczas gdy nie ogłoszono o przystąpieniu do sporządzenia planu w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości – a więc w miejscowości Wieniec na znajdującej się tam tablicy ogłoszeń. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Gdów wniosła o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012, poz.1270). Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia, poprzez błędną wykładnię, przepisu § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 25 ust. 4 pkt 1 i § 36 ust. 8 pkt 5 planu miejscowego. Skarżący wywodzi naruszenie powołanych norm wskazując, że przyjęte w planie unormowanie ma charakter warunkowy, podczas gdy w rzeczywistości spełnia ono kryteria norm otwartych o charakterze niedookreślonym. Zawarte w tej mierze wywody autora skargi kasacyjnej są rozważaniami czysto teoretycznymi, nie znajdującymi przełożenia na rozpoznawaną sprawę. Należy bowiem zauważyć, że w przepisie § 4 pkt 2 ww. rozporządzenia – znajdującym w niniejszej sprawie zastosowanie - wśród wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego wymienia się ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawierające określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Takie normy warunkujące (dopuszczające) zawiera zaskarżony plan miejscowy ustalając w § 25 ust. 4 pkt 1 oraz w § 36 ust. 8 pkt 5 możliwość zabudowy terenu po wykonaniu obwałowań rzeki Raby, co w świetle przepisów powołanego rozporządzenia należy uznać za dopuszczalne. Nie sposób również zgodzić się ze skarżącym, że Sąd nie dostrzegł, iż powyższe ustalenia planu miejscowego naruszają jego interes prawny, jako współwłaściciela działki [...] położonej w miejscowości Wieniec. Wskazać w tej mierze należy, że w projekcie planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu działka ta określona była symbolem R3. Uwzględniono jednak żądanie M. S. - współwłaściciela tej działki, zmieniając jej przeznaczenie na: RMz2. Innych uwag w odniesieniu do tej działki nie zgłaszano. Zauważyć jednocześnie należy, że dokonując ustaleń w planie miejscowym gmina zobowiązana była uwzględnić okoliczność, że działka ta znajduje się na terenie zalewowym. Mając zatem na uwadze konieczność zapewnienia ochrony życia i mienia, gmina zobowiązana była do dokonania takich ustaleń w planie miejscowym, które pozwoliłyby na pełną realizację tego obowiązku, która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do ograniczenia zabudowy na działkach położonych na terenach zalewowych. Zmiana natomiast okoliczności faktycznych w odniesieniu do aktualnych uwarunkowań i możliwości wykorzystania działki skarżącego, jaka nastąpiła już po uchwaleniu zaskarżonego planu, nie mogła doprowadzić do stwierdzenia nieważności planu w kwestionowanym zakresie. Niemniej jednak należy podkreślić, że nowe dokumenty w tej sprawie oraz posiadane przez skarżącego opinie co do zmiany zasięgu obszaru zalewowego mogą być podstawą do wystąpienia o dokonanie zmian ustaleń przyjętych w planie miejscowym. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stwierdzić należy, że nie mógł on zostać uznany za usprawiedliwiony. Skarżący wywodzi naruszenie tych przepisów wskazując, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że kwestionowane przepisy planu miejscowego prowadzą do nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącego, nieuzasadnionej względami interesu publicznego i ograniczają prawa skarżącego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania terenu. Plan miejscowy ustalając zatem przeznaczenie terenu przesądza jednocześnie o ograniczeniach prawa własności. W niniejszej sprawie ograniczenie możliwości zabudowy działki skarżącego było wynikiem aktualnych, na dzień sporządzania planu, uwarunkowań tej nieruchomości, które wobec obowiązku realizacji zadań nałożonych na organy państwa (w tym dotyczących ochrony życia i mienia) uzasadniały przyjęcie podjętych w tym planie ustaleń. Powyższe czyni zarzut ten niezasadnym. Nie znajduje również usprawiedliwienia zarzut naruszenia art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie doszło do uchybień w zakresie wypełnienia obowiązku obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy, obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów w rejonie złoża kruszywa "Nieznanowice – Wieniec" zamieszczone było w prasie lokalnej – w Gazecie Krakowskiej z dnia 16 października 2003 r., na tablicy ogłoszeń Gminy Gdów oraz na tablicy ogłoszeń w miejscowości Wieniec, o czym świadczy adnotacja zamieszczona na obwieszeniu (k. 2b). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.