IV SA/Wr 658/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 oddala skargę. B. B. – emerytowany funkcjonariusz Policji zwrócił się pismem z dnia 30 grudnia 2008 r. adresowanym do Komendanta Powiatowego Policji w J. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008. Komendant Powiatowy Policji w J. pismem z dnia 30 stycznia 2009 r. poinformował B. B., że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do przyznania i wypłacania emerytowanym funkcjonariuszom Policji równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 30 marca 2009 r. B. B. złożył ponowny wniosek do Komendanta Powiatowego Policji w J. o wypłatę zaległego równoważnika za remont lokalu. Pismem z dnia 27 kwietnia 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w J. poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do wydania decyzji załatwiającej sprawę wypłaty przedmiotowego równoważnika. W odwołaniu kierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. B.B. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie wypłaty przedmiotowego równoważnika za lata 2006 – 2008. Postanowieniem z dnia [...] 2009 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził niedopuszczalność odwołania B. B. od pisma Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia 30 stycznia 2009 r. i 27 kwietnia 2009 r. w sprawie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2009 . Jednocześnie Komendant Wojewódzki Policji we W. wszczął postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] 2010 Nr [...] stwierdzającej nieważność zaskarżonej decyzji Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] 2006 r. Nr [...] r. o wygaśnięciu własnej decyzji Nr [...] z dnia [...]1998 r. o przyznaniu, B. B. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z kolei postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Rejonowego (Powiatowego) Policji w J. z dnia [...] 1998 r. Nr [...] o przyznaniu wnioskodawcy prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji tego organu z dnia [...] 2010 r. Nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] 1998 r. Nr [...]. B. B. wniósł odwołanie od przedmiotowej decyzji do Komendanta Głównego Policji, który decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Kolejnym wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2011r. B. B. ponownie zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłatę wszystkich należności z tytułu przysługującego mu od 2006 roku równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w J. odmówił skarżącemu naliczenia i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego lata 2006-2011 z tym uzasadnieniem, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U Nr 266, poz. 2246) dokonano nowelizacji rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu (Dz. U Nr 100 poz. 919), poprzez uchylenie § 8, który odnosił się wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym. Wskazane rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. dokonało nowelizacji powołanego wyżej przepisu uchylając cytowany § 8 oraz ust.2 § 9, pozbawiając z dniem 1 stycznia 2006r. emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Od tej decyzji organu I instancji skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., który decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w J. W motywach decyzji ostatecznej Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że prawo wnioskodawcy do przedmiotowego równoważnika zostało mu przyznane decyzją z dnia [...] 1998 r Nr [...] wydaną przez Komendanta Rejonowego (Powiatowego) Policji w J. Decyzja ta wprawdzie pozostaje w obrocie prawnym ,lecz uzasadniona jest odmowa wypłaty przedmiotowego równoważnika. Nie istnieje bowiem, stawka kwotowa tego równoważnika dla emerytów i rencistów. Obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu, uwzględniając zmianę wprowadzoną rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r., nie przewiduje stawek dla tej kategorii osób. Stosownie bowiem do treści ustawy o Policji oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, tego rodzaju równoważnik wypłacany jest tylko policjantom, a nie zaś, emerytom oraz rencistom policyjnym. W takim samym duchu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że emerytom oraz rencistom policyjnym nie przysługuje tego rodzaju równoważnik. Przepisy o stawkach kwotowych tego równoważnika mają charakter płacowy, wobec czego nie można do nich stosować zasad wykładni rozszerzającej. Również i rozporządzenie nie przewiduje odpowiedniego jego stosowania wobec emerytów i rencistów. Z tych względów, skoro nie można wyliczyć kwoty równoważnika, wobec braku podstawy takiego wyliczenia, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji słusznie odmówił wypłaty tego równoważnika. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wywiedzionej przez B. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia jego prawa nabytego w zakresie przyznanego mu prawa do przedmiotowego równoważnika. Zdaniem skarżącego sposób naliczania stawek, według których ma być wypłacany równoważnik za remont, określony w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nadal obowiązuje. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i uzasadnienie wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo powołał się na stosowne orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, potwierdzające jego argumentację . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego, co wynika z przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wobec tego Sąd ten nie może opierać swojej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku wystąpienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Analizując pod tym kątem decyzję będącą przedmiotem osądu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie jest ona obarczona wadami, stanowiącymi podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego . Postępowanie administracyjne w badanej sprawie zainicjowane zostało przez skarżącego wnioskiem o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za okres od 2006 r. do 2010 r. Osią sporu między stronami nie jest więc kwestia przyznania prawa do przedmiotowego równoważnika, lecz brak czy też istnienie podstawy do jego wypłaty. A zatem prawidłowo organ rozstrzygnął w formie decyzji administracyjnej sprawę z wniosku skarżącego o wypłatę na jego rzecz równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2010 wraz z ustawowymi odsetkami. Forma taka bowiem, w szczególności w przypadku wydania negatywnego rozstrzygnięcia, nie pozbawia strony prawa do kontroli sądowo-administracyjnej. Pozostają poza sporem w analizowanej sprawie okoliczności, że strona jest emerytowanym funkcjonariuszem Policji i decyzją Komendanta Rejonowego Policji w J. z dnia [...] 1998 r. Nr [...] przyznano jej prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W punkcie wyjścia oceny zasadności skargi wskazać należy, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz.2246). Uchyliło ono m.in. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu (Dz. U Nr 100 poz. 919), który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Podkreślenia wymaga, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, to policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do tego równoważnika przysługuje policjantowi, a nie emerytom czy rencistom policyjnym. Także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67ze zm.) nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Przepis art. 29 powołanej wyżej ustawy stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego, zaś jej art. 30 - o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwala rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanych w ustawie o Policji na emerytów i rencistów policyjnych, lecz tylko tych, które wynikają z art. 88, art. 92 i art. 94 ustawy. Stąd też należy wyciągnąć wniosek, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów rangi ustawy. W związku z tym jako uprawniony przedstawia się wniosek organów obu instancji ,że odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego . Podobny pogląd został zaprezentowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ( por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. VIII SA/Wa 620/09, z dnia 20 maja 2011 r.,sygn. II SA/Wa 2060/10) . W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko i zasadniczy nurt rozważań zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. IV SA/Wr 113/11. Stosownie do tego dostrzec trzeba, że w decyzji z dnia 1 czerwca 1998 r., przyznając skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jednocześnie określono, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Trafnie zatem wywiódł organ odwoławczy, że decyzji tej nadano charakter związany. Oznacza to ,że w kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty, w decyzji związanej, odesłano do przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposobu wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych osób. Natomiast przewidziane w ustawie stawki i zasady wyliczenia świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej. Tym samym decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana, poprzez jego wypłatę. Wobec braku podstaw do dokonania czynności wypłaty, odmowę jej dokonania w drodze zaskarżonej decyzji uznać należało za prawidłową (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. II SA/Op 487/10, zamieszczony w CBOSA). W tym miejscu warto też przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010r., sygn. I OSK 407/10/Lex nr 737501), w którym Sąd nie tylko zaakceptował stanowisko, w myśl którego z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, ale sformułował także tezę, w myśl której przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w żadnym swym brzmieniu nie przyznawał uprawnienia do równoważnika za remont lokalu emerytom bądź rencistom policyjnym. Skoro zatem z dniem 31 grudnia 2005 r. odpadła jedyna normatywna podstawa uprawnień dla emerytów bądź rencistów policyjnych do równoważnika za remont lokalu, zawarta w rozporządzeniu z 28 grudnia 2005 r., a uprawnienie to nigdy nie zostało przyznane ustawą (ani ustawą o Policji, ani ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), przeto nie nabyli oni z tego tytułu słusznie nabytych praw, to bezprzedmiotowość uprzednio wydanych decyzji o przyznaniu uprawnień do równoważnika za remont lokalu wynika z całokształtu nowego unormowania w tej materii. Niezależnie od tego zauważyć należy, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Brzmienie przepisu art. 91 ust. 1 tej ustawy jest jednoznacznie i ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia. Natomiast nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego zarzut skargi wskazujący na sposób naliczania stawek równoważnika za remont, według § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., które w ocenie skarżącego nadal obowiązuje. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że organy administracji winny stosować przy wydawaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, co przesądza o tym, że organy prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).