II SA/Wa 2060/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski Janusz Walawski Protokolant Asystent sędziego Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego - oddala skargę - [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M.S., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] o odmowie dokonania czynności wypłaty na rzecz M.S. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008, 2009 i 2010 wraz z odsetkami. Organ, rozpatrując przedmiotową sprawę, przedstawił jej stan faktyczny i wskazał, że M.S. jest emerytem policyjnym od dnia [...] października 1998 r. Do 1997 r. na podstawie corocznie składanych oświadczeń mieszkaniowych, bez wydania stosownej decyzji, wypłacano mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzją Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] przyznano bezterminowo M.S. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w wymiarze 3 norm zaludnienia. Następnie uprawnienie do przedmiotowego świadczenia w wymiarze 2 norm zaludnienia podtrzymano decyzją Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] bezterminowo. Na podstawie corocznie składanych oświadczeń mieszkaniowych i wskazanych decyzji, M.S. pobierał przedmiotowe świadczenie do 2005 r. włącznie. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] poinformował M.S. o zmianie od dnia [...] stycznia 2006 r. przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), skutkującej zniesieniem uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od 2006 r. w zakresie równoważnika. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], zmieniającej decyzję z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] w sprawie przyznania M.S. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i cofnięcia od dnia [...] stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. M.S. odwołał się od tej decyzji, jednakże [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. o nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 1407/10 oddalił skargę. Organ podał również, że M.S. w dniu [...] marca 2010 r. złożył wniosek o naliczenie i wypłacenie mu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wraz z ustawowymi odsetkami za okres od 2006 r. do 2010 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 kpa Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił dokonania czynności wypłaty na rzecz M.S. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 do 2010 wraz z odsetkami. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], rozpoznając odwołanie M.S. od decyzji organu I instancji o odmowie dokonania czynności wypłaty na jego rzecz równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 do 2010 wraz odsetkami wskazał, że zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2007 r. Nr 43, poz. 277) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Krąg osób uprawnionych do omawianego świadczenia stanowi materię uregulowaną bezpośrednio w ustawie o Policji, natomiast zagadnienia uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Organ podał, że w art. 29 i 30 ustawa ta przewiduje dwa uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów Policji, tj. uprawnienie do przydzielenia lokalu mieszkalnego lub do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Ponadto organ podniósł, że przepis art. 91 ust. 2 ustawy o Policji wyznacza zagadnienia, które zostały dookreślone w rozporządzeniu wykonawczym, a z treści tego przepisu nie wynika uprawnienie do określania zakresu osób uprawnionych do uzyskania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ II instancji podkreślił, że mimo braku wyraźnej dyspozycji w ustawie emerytalnej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji wydawał kolejne rozporządzenia wykonawcze, w których przenosił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego mieszkania należne funkcjonariuszom również na emerytów i rencistów policyjnych. Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zawierało § 8, który stanowił, iż przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym emerycie lub renciście, o którym mowa w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Wydane rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało poza granicę delegacji ustawowej. W związku z tym konieczne było uchylenie § 8 powołanego rozporządzenia, co w konsekwencji skutkowało utratą przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Zaznaczył przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, orzekł, iż zarówno przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, jak również sama ustawa o Policji nie gwarantują emerytom i rencistom prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto stwierdził, iż skoro krąg osób uprawnionych został określony w ustawie, a uprawnienia emerytów i rencistów nie wynikają z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) to uchylenie przepisów rozporządzenia nie zmieniło stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów świadczenia, tym samym nie ma miejsca naruszenie zasady ochrony praw nabytych. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że uchylenie § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., które odsyłało w swojej treści do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie zmieniło stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do omawianego równoważnika, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia, że nowelizacja przepisów narusza zasady ochrony praw nabytych. Reasumując organ stwierdził, że działający z upoważnienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w [...] słusznie w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] orzekł o odmowie dokonania czynności wypłaty na rzecz M.S. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008, 2009 i 2010, gdyż zgodnie z wyrokiem z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny". Odnosząc się zaś do zastrzeżenia M.S., co do poprawności przyjętego przez organ I instancji trybu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdził, że brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie, z uwagi na fakt, iż nie zachodziły przesłanki z art. 97 § 1 pkt 1-4 kpa. Na powyższą decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] M.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi M.S. podniósł, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. został mu przyznany bezterminowo równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. W piśmie I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. został poinformowany o zmianie od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., których skutkiem było zniesienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Skarżący podkreślił, że Komendant Powiatowy Policji w [...] nie wydał w tym przedmiocie stosownej decyzji. Zdaniem skarżącego, organ I instancji, jak i [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydając decyzje o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006 – 2010 naruszyli zasadę nie działania prawa wstecz, bowiem decyzja o cofnięciu uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego została wydana w dniu [...] czerwca 2010 r. Wobec powyższego skarżący stwierdził, że odmowa wypłaty na jego rzecz równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 -2010 wraz z ustawowymi odsetkami została podjęta z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], jak i Komendant Powiatowy Policji w [...] naruszyli przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że organ prawidłowo rozstrzygnął sprawę z wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2010 r. o wypłatę na jego rzecz równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2010 wraz z ustawowymi odsetkami, w formie decyzji administracyjnej. Forma taka bowiem, w szczególności w przypadku wydania negatywnego rozstrzygnięcia, nie pozbawia strony prawa do kontroli sądowoadministracyjnej. Jak wynika z akt administracyjnych, spór w niniejszej sprawie nie dotyczy przyznania prawa do przedmiotowego równoważnika, lecz braku czy też istnienia podstaw do jego wypłaty. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżący zainicjował postępowanie o wypłatę za okres od 2006 r. do 2010 r. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu, skoro wniosek złożony przez skarżącego wszczął postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, to organy zasadnie odmówiły skarżącemu wypłaty powyższego świadczenia za wskazane lata. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma bowiem okoliczność, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Uchyliło ono m.in. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Podkreślenia wymaga, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Stosownie bowiem do art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, to policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, prawo do tego równoważnika przysługuje policjantowi, a nie emerytom czy rencistom policyjnym. Także przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie pozwalają traktować emerytów czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Jej art. 29 stanowi jedynie o prawie emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 – o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie pozwala rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanych w ustawie o Policji na emerytów i rencistów policyjnych, lecz tylko tych, które wynikają z art. 88, art. 92 i art. 94 ustawy. Stąd też należy wyciągnąć wniosek, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów rangi ustawy. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy organy słusznie zatem uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącego. Należy zauważyć, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia. Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że organy administracji winny stosować przy wydawaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, co przesądza o tym, że organy prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Należy w tym miejscu zauważyć, że równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. jedynie na mocy rozporządzenia, które przyznawało go emerytom czy rencistom w legalny, uprawniony sposób, na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej, uprawniającej ministra do poszerzenia kręgu osób uprawnionych wprost z ustawy. Także w sposób legalny i uprawniony, bez naruszenia zasady praw nabytych, uprawnienie to emerytom i rencistom zostało cofnięte. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego, w tym zakresie. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.