IV SA/Wa 114/10

Dnia 21 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta P., prowadząc postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgodny na realizację przedsięwzięcia pn. "B.", pismem z dnia 20 marca 2007 r. zwrócił się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. o uzgodnienie projektu decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia P. od postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] lipca 2007 r. uzgadniającego przedmiotowe przedsięwzięcie, Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z kolei decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowych uwarunkować zgody dla przedsięwzięcia pn. "B.". Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ stopnia wojewódzkiego wywiódł, że w dniu 31 sierpnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105), które wprowadziło zmiany w zakresie kwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dalej Inspektor wskazał, że po uzupełnieniu złożonego przez Burmistrza P. wniosku o uzgodnienie stwierdził, iż analiza materiałów dostarczonych przez organ prowadzący postępowanie główne prowadzi do wniosku, że budowa przedmiotowej stacji bazowej, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w myśl ustawy Prawo ochrony środowiska. Odwołanie od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] stycznia 2008 r. złożyło Stowarzyszenie P. z siedzibą w P. Po jego rozpatrzeniu, Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Motywując wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z obliczeń przedstawionych w przedłożonym opracowaniu pt. "K.", rozpatrywane przedsięwzięcie nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w związku z czym w dniu wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowa inwestycja nie podlegała uzgodnieniu z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trybie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Główny Inspektor Ochrony Środowiska podkreślił, że inwestycja nie podlega uzgodnieniu z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej także w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie organu odwoławczego, w takiej sytuacji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. powinien był wystosować jedynie pismo do Burmistrza P. i udzielić w nim stosownych wyjaśnień odnośnie do braku podstaw prawnych do wydania uzgodnienia w przedmiotowej sprawie. Dalej Główny Inspektor Sanitarny wywiódł, że organy administracji wydają decyzje i postanowienia. Według art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. To inne zakończenie sprawy może polegać m.in. na umorzeniu postępowania, bowiem art. 105 k.p.a. przewiduje w takim wypadku wydanie decyzji. Z kolei postanowienia nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania (wpadkowych). Występowanie różnic pomiędzy decyzją a postanowieniem wyłącza możliwość wydania decyzji w sytuacjach, gdy według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powinno zostań wydane postanowienie. Z tych względów art. 105 § 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji o umorzeniu postępowania w kwestiach rozstrzyganych w drodze postanowienia. W konsekwencji decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. należało uchylić jako wydana bez podstawy prawnej. Stowarzyszenie P. z siedzibą w P. nie zgodziło się z decyzją Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2009 r. i złożyło na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stawiając następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a w szczególności brak ustalenia, jakie jest faktyczne oddziaływanie obiektu i przyjęcie, iż nie należy on do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co w konsekwencji skutkowało umorzeniem postępowania, 2. art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych podanych przez operatora, a dotyczących oddziaływania obiektu, pomimo, iż raport oddziaływania na środowisko zawiera istotne braki, a rzetelność jego sporządzenia została zakwestionowana przez Stowarzyszenie. Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie treść powołanego przepisu Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, która doprowadziła do ustalenia, że wydano je z rażącym naruszeniem prawa. Powołanym na wstępie pismem z dnia [...] marca 2007 r. Burmistrza Miasta P. zwrócił się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl natomiast art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ obowiązany do zajęcia stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W ocenie Sądu, treść ostatniego z powołanych przepisów wyklucza dopuszczalność rozstrzygania przez organ uzgadniający, którym w przedmiotowej sprawie był Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., w innej niż postanowienie prawnej formie działania. W sytuacji zatem, gdy organ ten po otrzymaniu wniosku o uzgodnienie, a przed zajęciem stanowiska, doszedł do przekonania, że wskutek zmiany stanu prawnego, wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, przestało być uzależnione od jego stanowiska, to przekonanie to winien wyrazić również w prawnej formie postanowienia. Z tych względów, mając na uwadze, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, iż umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia, ponieważ budowa przedmiotowej stacji bazowej nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowania, Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2008 r. jest w istocie wydanym przez organ współdziałający postanowieniem - postanowieniem umarzającym wpadkowe postępowanie uzgadniające. Sąd dostrzega, że brak jest przepisu prawa, który wprost dopuszczałby umorzenie postępowania postanowieniem. W art. 126 k.p.a., wskazującym przepisy dotyczące decyzji, które znajdują odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do postanowień, nie wymieniono bowiem art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wykładnia funkcjonalna art. 105 § 1 k.p.a. każe jednak stwierdzić, że dopuszczalne jest umorzenie postanowieniem postępowania incydentalnego, ze względu na jego bezprzedmiotowość, wywołaną np. tak jak w przedmiotowej sprawie zmianą stanu prawnego. Należy wszakże zwrócić uwagę, że w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który jako jedno z dopuszczalnych rozstrzygnięć organu rozpatrującego odwołanie przewiduje wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i umarzającej postępowanie w pierwszej instancji w związku z art. 144 k.p.a., który w sprawach nie uregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń nakazuje stosować do nich odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, dopuszczalne jest wydanie przez organ rozpatrujący zażalenie od postanowienia, postanowienia uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji w całości i umarzającego postępowanie przed organem pierwszej instancji. Dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1616/08 (Niepublikowany). Skoro więc ustawodawca przewidział, iż w toku rozpatrywania zażalenia organ wyższego stopnia może ustalić, iż postępowanie przez organem pierwszej instancji jest bezprzedmiotowe i dopuścił w takiej sytuacji umorzenie postępowania w pierwszej instancji przez organ odwoławczy, to literalna wykładnia art. 105 § 1 k.p.a. w odniesieniu do postanowień jest niedopuszczalna. Prowadziłaby ona bowiem do niczym nieuzasadnionego dysonansu dopuszczającego umorzenie postanowieniem postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ odwoławczy rozpatrujący zażalenie od postanowienia organu pierwszej instancji przy jednoczesnym zakazie umorzenia postępowania przez organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji musiałby zatem wydawać rozstrzygnięcie w oczywisty sposób niezgodne prawem, orzekając merytorycznie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji, gdy bark jest prawnej podstawy wydania takiego rozstrzygnięcia, bądź też wydając decyzję o umorzeniu postępowania w postępowaniu wpadkowym, które zgodnie z przedstawionymi wyżej wywodami odnośnie do treści art. 106 § 5 k.p.a., zakończyć się może wyłącznie wydaniem postanowienia. Organ administracji "sztucznie" wydawałby więc decyzję w postępowaniu, które ze swej istoty kończy się wydaniem postanowienia. Zaakceptowanie takiego stanu rzeczy byłoby w ocenie Sądu nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym, a w konsekwencji stanowiłoby naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w dniu [...] października 2009 r. należy wskazać, że od dnia 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej powoływana również jako u.o.u.i.o.ś. Przepis art. 153 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. stanowi, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 - a więc do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) - przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje określonych organów przejmują inne, wymienione w przepisie, organy administracyjne. Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wszyte zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia Prawo ochrony środowiska przed 15 listopada 2008 r. i do tego dnia nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Do postępowania tego mają zatem zastosowanie przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Należy jednak wskazać, że w świetle art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. na postanowienia wydane w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane m.in. przez organy inspekcji sanitarnej nie przysługuje zażalenie. Zatem w sprawach wszczętych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ustawodawca wyłączył zastosowanie art. 106 § 5 k.p.a. w zakresie, w jakim przewiduje on dopuszczalność złożenia zażalenia na postanowienie wydane przez organ współdziałający, np. przez organ inspekcji sanitarnej. Bez wątpienia zatem, jeżeli w tego rodzaju sprawie przed dniem 15 listopada 2008 r. (data wejścia w życie u.o.u.i.o.ś.) organ współdziałający nie zajął stanowiska, to od wydanego przezeń po tej dacie postanowienia nie przysługuje zażalenie, co jednoznacznie wynika z treści art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy. W przedmiotowej sprawie środek zaskarżenia od rozstrzygnięcia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] stycznia 2008 r. oznaczono jako "odwołanie" i wniesiono w dniu 11 lutego 2008 r., więc jeszcze przed datą wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tej dacie dopuszczalność wniesienia zażalenia o postanowienia organu uzgadniającego nie była jeszcze wyłączona. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wniesiony przez Stowarzyszenie P. środek zaskarżenia należało potraktować jako zażalenie. Ponieważ storna postępowania zastosowała się do pouczenia zawartego w "decyzji" z dnia [...] stycznia 2008 r. i wniosła "odwołanie" w dwunastym dniu, licząc od doręczenia, rozstrzygnięcia, to ze względu na treść art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, organ wyższego stopnia nie mógł stwierdzić uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 141 § 2 k.p.a., a jego obowiązkiem było przyjęcie zażalenia do rozpatrzenia. Ponieważ jednak w aktualnie obowiązującym stanie prawnym możliwość wnoszenia zażaleń od omawianego rodzaju postanowień została wyłączona, należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie 153 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych przed wejściem wskazanego przepisu. W jednoznaczny sposób wyłącza on bowiem postanowienia organów uzganiających spod kontroli instancyjnej, nie określając granic czasowych ich wydania. W takiej sytuacji, reguła określona w tym przepisie znajduje zastosowanie do postanowień wydanych przez organy wymienione w tym przepisie zarówno na gruncie już uchylonych, jak i obecnych rozwiązań prawnych (por. K. Gruszecki. Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. LEX/el. 2009 - komentarz do art. 153). W związku z powyższym należy przyjąć, że w stosunku do zażaleń wniesionych przed dniem zmiany przepisów niedopuszczalne jest ich merytoryczne rozpatrzenie przez organy wyższego stopnia, które zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania. W konsekwencji prowadzone przez nie postępowanie odwoławcze winno być umarzane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. Z powyższych względów należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] października 2009 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Należy nadmienić, że przedstawione wyżej rozumienie art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1388/09 (Niepublikowany). Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbędne jest rozpoznawanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. Argumentacja Stowarzyszenia P. może być zdaniem Sądu podnoszona w toku postępowania głównego, prowadzonego na zasadach obowiązujących przed dniem wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku.