II GSK 667/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1166/11 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011r., sygn. akt V SA/Wa 1166/11, oddalił skargę P. K. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, z następującym uzasadnieniem. Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. P. K. (dalej: skarżący, wnioskodawca) zwrócił się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, deklarując pakiet rolnictwo ekologiczne o pow. 22,52 ha oraz pakiet ekstensywne trwałe użytki zielone pow. 22,52 ha. Kontrole administracyjne wykazały, że powierzchnia deklarowana działki rolnej A, B, D, E, F przekracza dopuszczalną powierzchnię referencyjną ustaloną w oparciu o system informacji geograficznej. Ustalono również, że działki rolne A, D, oraz G nie spełniają wymagań dotyczących kwalifikowania gruntów jako trwały użytek zielony, który definiują przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE L z 2004r., Nr 141 ze zm.; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004). W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący złożył korektę wniosku, odnoszącą się do części wskazanych błędów, podtrzymał zaś deklarację dotyczącą działek A, D i G. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości, tj. do gruntów o powierzchni 14,40 ha. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po złożonej przez skarżącego korekcie wniosku organ I instancji, decyzją z dnia [...] października 2010 r., przyznał płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości, tj. do gruntów o pow. 14,49 ha. Organ wskazał, że działki nr A (działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...]), D (działka ewidencyjna nr [...]) i G (działki ewidencyjne nr [...] i [...]) nie spełniają warunku definicji trwałego użytku zielonego, o którym mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004, z uwagi na ich włączenie do płodozmianu w okresie 5 lat. Na podstawie ewidencji wniosków o przyznanie płatności obszarowych ustalono, iż na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] w roku gospodarczym 2006 uprawiany był owies, natomiast na działce ewidencyjnej nr [...] w roku gospodarczym 2005 uprawiana była mieszanka zbożowo-strączkowa. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że płatność rolnośrodowiskowa w wariantach 2.4 i 3.1 jest przyznawana do powierzchni działek rolnych, będących - w chwili składania wniosku - trwałym użytkiem zielonym (dalej: TUZ), tj. zgodnie z art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, gruntem przeznaczonym do uprawy trawy lub innych upraw zielonych zasianych naturalnie, lub uprawianych (zasianych), niewłączonych do systemu płodozmianu gospodarstwa przez okres pięciu lat lub dłużej. W ocenie organu odwoławczego, definicja TUZ jest jednoznaczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., oddalając skargę na powyższą decyzję, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że spór dotyczy wykładni art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, określającego "trwałe użytki zielone". W myśl definicji zawartej w tym przepisie - w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie - są to grunty zajęte pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączone do płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej /.../. Sąd I instancji stwierdził, że dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowej, nie każdy grunt zajęty pod uprawy zielone stanowi trwały użytek zielony, lecz jedynie taki, który spełnia wszystkie warunki określone w przytoczonej definicji, tj. oprócz tego, że jest zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych, dodatkowo przez okres 5 lat lub dłużej nie był włączony do płodozmianu w gospodarstwie, a więc grunty te służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych naturalnych co najmniej przez 5 kolejnych lat po ich przekształceniu. W ocenie Sądu, analiza składanych przez skarżącego wniosków o przyznanie płatności obszarowych w latach 2005 – 2006, z której wynikało, że na spornych powierzchniach działek A, D i G w okresie 5 lat występowały uprawy inne niż trawy lub uprawy zielone naturalne, uzasadniała wykluczenie z dopłat rolnośrodowiskowych powierzchni działek ewidencyjnych zadeklarowanych w pakietach 2.4 Trwałe użytki zielone (w okresie przestawienia) i 3.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, o którym mowa w § 4 ust.1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW z 26 lutego 2009 r.). Grunty te nie służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych przez co najmniej pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu, a więc nie spełniały podanej definicji TUZ. W związku z powyższym za niezasadny Sąd uznał zarzut błędnej i sprzecznej z art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wykładni pojęcia trwałych użytków zielonych. W ocenie Sądu, organ tym samym nie naruszył art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (teks jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), przedstawiając bowiem prawidłową definicję TUZ i wskazując powody, dla których działki A, D i G definicji tej nie spełniają. Za zasadny - jednakże bez wpływu na wynik postępowania - Sąd uznał zarzut niewyjaśnienia powodów "wykluczenia" obszaru 0,09 ha działki nr [...]. Istotnie organ nie wyjaśnił powyższej kwestii, jednakże i tak wskazana działka została wykluczona w całości, nie tylko w części obszaru 0,09 ha. Odnośnie powierzchni pozostałych działek Sąd zauważył, że organ w całości oparł się na korekcie wniosku z dnia [...] października 2010 r., - nie dokonując w zakresie pozostałych działek żadnych wykluczeń. Sąd podkreślił też, że skarżący za 2008 rok otrzymał płatności w wariancie 2.4 - trwałe użytki zielone (w okresie przestawienia) również do powierzchni 14,49 ha, czyli do wielkości takiej, jak w niniejszej sprawie objętej wnioskiem kontynuacyjnym. Co do zarzutów dotyczących wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2008 rok stwierdzono, że wykraczają one poza zakres kontroli, bowiem przedmiotem postępowania w tej sprawie jest przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2009 rok, a nie lata poprzednie. P. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa wspólnotowego i materialnego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 2 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35, poz. 217 ze zm.) przez niezasadne przyjęcie za organami ARiMR, iż dyspozycja tego przepisu wymaga, by grunty zakwalifikowane jako "trwałe użytki zielone " w programie rolnośrodowiskowym wariant 2.4 i 3.1 były wyłączone z płodozmianu przez okres pięciu kolejnych lat lub więcej już w momencie składnia wniosku o przyznanie płatności z tego programu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor za nieuprawnione uznał przyjęcie, że przepis art. 2 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 wymaga, by grunty zakwalifikowane jako "trwałe użytki zielone" w programie rolnośrodowiskowym wariant 2.4 i 3.1 były wyłączone z produkcji rolnej przez okres kolejnych 5 lat lub więcej już w momencie składnia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z tych programów. Skarżący stwierdził, że przyjmując za organami administracyjnymi obu instancji oraz za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wskazaną interpretację powyższego przepisu, doszłoby do bezzasadnego wyłączenia stosowania rozporządzenia do właścicieli gruntów rolnych, którzy dopiero zobowiązali się trwale wyłączyć z płodozmianu swoje działki na okres 5 lat lub dłużej. Zdaniem skarżącego zgodnie z przepisami rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009 r. termin TUZ oznacza grunty, na których uprawiane są rośliny z gatunków wymienionych w załączniku nr: 4 do rozporządzenia, wobec czego nie zachodzi konieczność wyłączenia tych gruntów z płodozmianu przez jakikolwiek okres wstecz. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. W świetle podstaw kasacyjnych, w granicach których Naczelny Sąd Administracyjny sprawę rozpoznaje (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.), spór dotyczy wykładni trwałych użytków zielonych – dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowych. Na wstępie należy wskazać, że płatność rolnośrodowiskową przewiduje rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) - (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.) stanowiąc w art. 36, że wsparcie dotyczy m.in. środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych poprzez płatności rolnośrodowiskowe. W myśl art. 39 ust. 1 powołanego rozporządzenia nr 1698/2005 Państwa Członkowskie udostępnią wsparcie rolnośrodowiskowe na obszarze całego swojego terytorium zgodnie ze swoimi szczególnymi potrzebami. W ust. 3 wskazano zaś, że zobowiązania podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat. W krajowym systemie prawnym - zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - program rolnośrodowiskowy mieści się w ramach programu wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Art. 10 ust. 1 tej ustawy określa zaś, że pomoc jest przyznawana: 1) na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej; 2) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (w tym w przepisach powołanego rozporządzenia rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005), oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. Art. 29 ust. 1 pkt 1 zawiera delegację dla Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań /.../. Wydane na tej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w § 2 ust. 1 pkt 3 stanowi, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi /.../ jeżeli – m.in. – realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów /.../ na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Odnośnie zobowiązania rolnośrodowiskowego powołany akt wykonawczy stanowi w § 4 ust. 2 pkt 1, że rolnik realizujący to zobowiązanie zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (do którego odsyła przytoczona regulacja) - w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności - stanowi, że "trwałe użytki zielone": oznacza grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1251/1999, gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 54 ust. 2 i art. 107 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2078/92 oraz obszarów ugorowanych zgodnie z art. 22-24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999". Przytoczona definicja w swej treści jest jednoznaczna. Trwałym użytkiem zielonym w rozumieniu tego przepisu jest zatem nie każdy użytek zielony, tzn. nie każdy grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych) ale tylko i wyłącznie taki, który nie został wyłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej. Uznać należy więc, że użytek zielony ma charakter użytku zielonego "trwałego" jedynie wtedy gdy przez określony przepisem czas (co najmniej pięciu lat) jest wyłączony z płodozmianu. W świetle przesłanek przyznania płatności rolnośrodowiskowych – określonych przepisami § 2 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009r. – właśnie tak rozumianego trwałego użytku zielonego dotyczy 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Z treści tych uregulowań wywieść trzeba bowiem - wbrew stanowisku skargi kasacyjnej - że użytki zielone zgłoszone do płatności muszą być trwałymi użytkami zielonymi, w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w dacie deklarowania podjęcia się zobowiązania rolnośrodowiskowego, czyli w dacie składnia wniosku o płatności rolnośrodowiskowe. Należy też wskazać, że kwestia zdefiniowania trwałych użytków zielonych dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowych była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 133/12, NSA także wyraził pogląd, że "dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowej, nie każdy grunt zajęty pod uprawy zielone stanowi trwały użytek zielony, lecz jedynie taki, który spełnia wszystkie warunki określone w przytoczonej wyżej definicji tj. oprócz tego, że jest zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych dodatkowo przez okres pięciu lat lub dłużej, nie był włączony do płodozmianu w gospodarstwie, a więc grunty te służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych naturalnych, co najmniej przez pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu." Zdaniem składu orzekającego Sąd ten trafnie zauważył nadto, że prawodawca nieprzypadkowo w § 4 ust. 2 krajowego aktu wykonawczego wskazał na obowiązek "zachowania" trwałych użytków zielonych - co potwierdza tezę, że chodzi o grunty, które już przez okres pięciu lat lub dłużej nie były włączane do płodozmianu. Z celny uznać należy też argument, jaki wyprowadzić można z art. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Otóż zgodnie z tym przepisem "Jeśli zostanie stwierdzone, że stosunek, o którym mowa w art. 3 ust. 1 niniejszego rozporządzenia, maleje, to Państwo Członkowskie, na poziomie krajowym lub regionalnym, ustanowi zakaz dla rolników ubiegających się o pomoc w ramach jakichkolwiek systemów płatności ujętych w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 przekształcania trwałych użytków zielonych bez uprzedniej autoryzacji. Jeśli uprawnienie przewidziane w pierwszym akapicie podlega wymogowi ustanowienia trwałych użytków zielonych, grunt ten już pierwszego dnia po jego przekształceniu będzie uznany za trwały użytek zielony bez uszczerbku dla definicji podanej w art. 2 pkt. 2 /.../." Treść przepisu uzasadnia więc stwierdzenie, że możliwość zakwalifikowania gruntów - jako trwałych użytków zielonych - bezpośrednio po przekształceniu gruntów ma charakter wyjątku od zasady wynikającej z definicji trwałych użytków zielonych zawartej w art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, dotyczy ściśle określonych sytuacji, opisanych w art. 3 i 4 rozporządzenia, które w tej sprawie nie wystąpiły. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 4