II GSK 465/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2070/11 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J.M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2070/11 po rozpoznaniu skargi J.M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w E. k/L. z dnia [...] maja 2011 r. oraz uchylił decyzję Kierownika Powiatowego Biura ARiMR w L. z dnia [...] marca 2009 r. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał skarżącej płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 5179,00 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L., w wyniku przeprowadzenia postępowania na skutek wznowienia odmówił J.M. przyznania płatności od gospodarstwa niskotowarowego. Na skutek odwołania skarżącej, Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w E. k/L., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR L. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił decyzję dotychczasową i odmówił przyznania skarżącej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Pismem z dnia 16 listopada 2010 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2009 r. o odmowie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w E. k/L. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] marca 2009 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że podstawę przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych stanowił § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm. – zwanego dalej: rozporządzeniem), w myśl którego płatność dla gospodarstwa niskotowarowego udziela się producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku prowadzi działalność rolniczą (...) w gospodarstwie rolnym: a) stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności oraz, b) będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW (ESU) i nie więcej niż 4 EJW (ESU) w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985 r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz. Urz. WE L 220 z 17 sierpnia 1985 r. z późn. zm.). Wskazano, iż wydając w dniu [...] marca 2009 roku decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej, przyznającej stronie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego i odmawiającej przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. prawidłowo zastosował § 3 ust 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia. Postanowieniem z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt U 6/07, Trybunał Konstytucyjny nie orzekł bowiem o niekonstytucyjności w/w przepisu rozporządzenia a umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Paragraf 3 ust 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia jest obecnie i był w dniu wydawania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L., której stwierdzenia nieważności żąda strona, przepisem obowiązującym, nie usuniętym z podstaw prawnych obowiązujących przy przyznawaniu pomocy w ramach działania "Wspieranie gospodarstw niskotowarowych". Zatem, jeżeli strona nie posiadała gospodarstwa rolnego, stanowiącego przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności nie sposób kategorycznie stwierdzić rażącego naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę na powyższą decyzję uznał, że § 3 ust 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia jest niezgodny z ustawą z dnia 29 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm. – dalej jako u.w.r.o.w.) oraz z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia producenta rolnego będącego współwłaścicielem gospodarstwa rolnego wraz z małoletnim dzieckiem prawa do uzyskania przedmiotowych płatności. Sąd odmówił więc zastosowania wspomnianego przepisu rozporządzenia w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu zakwestionowane przepisy rozporządzenia naruszają wspomniane przepisy ustawy zasadniczej przez zróżnicowanie podmiotów, prowadząc do gorszej sytuacji prawnej wdowy wychowującej małoletnie dzieci od sytuacji małżonków. Na gruncie wspomnianych zasad konstytucyjnych nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której małżonkowi nie przysługuje uprawnienie do pomocy finansowej tylko z tego powodu, że odziedziczył po zmarłym współmałżonku część gospodarstwa rolnego wraz z małoletnimi dziećmi. Sąd stwierdził, że odmowa zastosowania przepisu rozporządzenia powoduje, iż zastosowanie znajdą przepisy ustawy, na mocy której akt wykonawczy został wydany. W ocenie Sądu ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w odmienny sposób uregulowała kwestię podmiotów uprawnionych do dopłat z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych, bowiem w art. 1a tej ustawy wskazano, iż pomoc udzielana jest na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności lub grupy producentów (...). Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10 poz. 76 ze zm. – dalej jako ustawa) producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez odesłanie do ustawy o krajowych systemie ewidencji producentów, określa że podmiotem uprawnionym do ubiegania się o pomoc jest producent rolny, którym może być również współposiadacz gospodarstwa rolnego. Oznacza to, zdaniem Sądu, że skoro w rozpoznawanej sprawie skarżąca była współposiadaczem gospodarstwa rolnego na dzień składania wniosku, to przysługiwało jej uprawnienie do domagania się pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Sąd I instancji wskazał, że wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) powoduje, iż w obrocie prawnym pozostanie jedynie prawidłowa decyzja z dnia 26 listopada 2005 r. o przyznaniu J.M. płatności do gospodarstwa niskotowarowego. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie jest przeszkodą dla przyznania płatności fakt, iż J.M. postanowieniem Sądu Rejonowego w L. dziedziczyła gospodarstwo rolne wraz z dziećmi, to orzeczenie ma charakter deklaratoryjny. Prezes ARiMR złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi J.M., a także o zasądzenie zwrotu kosztów według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: § 3 ust. 1 pkt 3 lit a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z SGEFOGR w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego kasacyjnie niezastosowanie w sprawie przez Sąd I instancji § 3 ust. 1 pkt 3 lit a) rozporządzenia wskazanego w petitum skargi kasacyjnej, doprowadziło do błędnego przyjęcia, że J.M. spełniła przewidziane prawem warunki do uzyskania pomocy w zakresie wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych. Wykładnia przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 lit a) rozporządzenia, powinna być przeprowadzona w taki sposób, że w przypadku w którym strona wnioskująca o pomoc nie posiada gospodarstwa rolnego, stanowiącego przedmiot odrębnej własności albo jego małżonka albo przedmiot ich współwłasności, a gospodarstwo rolne stanowi własność wnioskodawcy i osoby trzeciej – nie jest dopuszczalne przyznanie wsparcia dla gospodarstwa niskotowarowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa według norm. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej wypada przypomnieć, iż skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 u.w.r.o.w. i w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię i brak zastosowania w sprawie. Podniesiony zarzut nie znajduje oparcia w treści zaskarżonego orzeczenia. Sąd I instancji w ramach przeprowadzonej kontroli sądowej odmówił zastosowania w rozpoznawanej sprawie § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia. Sąd stwierdził, iż wskazany przepis jest niezgodny z przepisami u.w.r.o.w. oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia producenta rolnego, będącego współwłaścicielem gospodarstwa rolnego wraz z małoletnimi dziećmi, prawa do uzyskania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W ocenie Sądu, § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia uregulował zakres podmiotowy uprawnionych do ubiegania się o pomoc finansową odmiennie (zawężająco) niż u.w.r.o.w., a konkretnie art. 5 ust. 1a tej ustawy. W myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są związani tylko Konstytucją oraz ustawami. Dokonując kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są obowiązane badać również czy przepisy rozporządzenia będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji są zgodne z ustawą oraz Konstytucją RP, co oznacza, że w razie stwierdzenia niezgodności przepisu podustawowego z ustawą lub Konstytucją RP, sąd powinien odmówić jego zastosowania w sprawie. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje de facto uprawnień Sądu, a jedynie nie zgadza się z wynikiem przeprowadzonej przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji. Podniesiona przez niego argumentacja nie może jednak przynieść oczekiwanego rezultatu, bowiem w istocie nie chodzi o błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia czy też art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak zostało podniesione w skardze kasacyjnej, ponieważ treść tych przepisów została przez Sąd I instancji odczytana prawidłowo, a raczej o to czy Sąd prawidłowo odmówił zastosowania w sprawie § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia. Należy bowiem zauważyć, iż wzorcem konstytucyjnym dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji nie był art. 92 ust. 1, na co wskazywałaby podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja, lecz art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Natomiast ustawowym wzorcem kontroli – art. 5 ust. 1a u.w.r.o.w., a nie jak wskazuje skarżący kasacyjnie – art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Innymi słowy Sąd I instancji nie prowadził rozważań czy regulacja § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia została wydana w granicach przyznanego Radzie Ministrów upoważnienia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd odmówił zastosowania normy rangi podustawowej, tj. § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia z uwagi na jej niekonstytucyjność. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1a u.w.r.o.w. pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (...). Stosownie do art. 3 pkt 3 ustawy, przez producenta rolnego należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą: a) posiadaczem gospodarstwa rolnego lub b) rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, lub c) posiadaczem zwierzęcia. Dokonując analizy wskazanych przepisów Sąd I instancji doszedł do wniosku, że określony ustawą krąg beneficjentów został zawężony przez § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia, w zakresie, w jakim pozbawia pomocy finansowej producenta rolnego, który jest współposiadaczem gospodarstwa rolnego z małoletnimi dziećmi. W związku z tym Sąd uznał, iż takie zróżnicowanie podmiotów, prowadzące do gorszej sytuacji prawnej wdowy wychowującej małoletnie dzieci od sytuacji małżonków jest sprzeczne nie tylko z przepisami u.w.r.o.w., ale także nie jest do zaakceptowania na gruncie Konstytucji RP, a zwłaszcza art. 2 i art. 32. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał za niekonstytucyjny § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia, który w sposób nieuprawniony zawęża ustawowy krąg beneficjentów pomocy finansowej, a tym samym prawidłowo odmówił jego zastosowania. Należy zauważyć, iż zaprezentowane w zakażonym wyroku stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (v. wyroki NSA: z dnia 22 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 319/09; z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 328/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, w kontekście podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji, należy również wskazać, iż stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1 u.w.r.o.w. Rada Ministrów nie została upoważniona do określenia w sposób inny niż czyni to ustawa zakresu podmiotowego uprawnionych do uzyskania pomocy finansowej dla gospodarstw niskotowarowych. W myśl tego przepisu po przyjęciu planu przez Komisję Europejską Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 24 marca 2009 r. , sygn. akt U 6/07, podjętego w analogicznym stanie prawnym i faktycznym przypomniał m.in., że mimo przystąpienia Polski do Unii Europejskiej nie zmieniła się konstytucyjna zasada, że rozporządzenia są wydawane tylko i wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie to powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści tego rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Trybunału stwierdził, iż zarówno doktryna, jak i orzecznictwo (por. np. wyroki z 26 października 1999 r., sygn. K. 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120 oraz 14 grudnia 1999 r., sygn. K. 10/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 162) w wyjątkowych wypadkach dopuszczają usytuowanie wytycznych poza przepisem upoważniającym, to jednak nie pozwala na odtwarzanie wytycznych z przepisów ustaw innych niż ustawa upoważniająca. Tym bardziej, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie można zaakceptować sytuacji, gdy wytyczne odsyłają do bliżej niesprecyzowanych uzgodnień dokonanych z Komisją Europejską czy ogólnie określonych "przepisów Unii Europejskiej", zwłaszcza że nie wszystkie one mogą być źródłem praw i obowiązków jednostek. Trybunał stwierdził więc, że w świetle Konstytucji nie jest dopuszczalne uregulowanie zakresu podmiotowego świadczeń wypłacanych z funduszy Unii Europejskiej w rozporządzeniu z pominięciem ustawy. Zakres podmiotowy ustawy oraz prawa i obowiązki jej adresatów "jako podstawowe dla każdej ustawy nie mogą być przekazane do unormowania aktem wykonawczym" (S. Wronkowska, Model rozporządzenia..., s. 79). Tym samym, w ocenie Trybunału, regulacji ustawowych nie mogą w tym zakresie zastąpić ustalenia z Komisją Europejską (nawet te ogłoszone w formie Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz zatwierdzone decyzją Komisji), ani akty prawa wtórnego (a zwłaszcza takie, których adresatami w ogóle nie mogą być inne podmioty niż państwa członkowskie). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, nawet przy najbardziej prounijnej wykładni art. 92 ust. 1 Konstytucji nie można bowiem uznać, że rozporządzenie może być aktem wykonawczym dla jakichkolwiek innych norm niż normy ustawowe. Podsumowując, jako niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.