II OSK 1250/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia NSA Jacek Chlebny Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2683/11 w sprawie ze skargi A. T., S. F., S.J. oraz P. K. na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyboru członków Zarządu Powiatu S. 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargi, 3. nie obciąża skarżących kosztami postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o niezgodności z prawem uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie wyboru członków Zarządu Powiatu S.. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Rada Powiatu w S. w dniu [...] czerwca 2010 r. podjęła uchwałę w sprawie obsadzenia mandatu radnego Rady Powiatu w S., wskazując, że z uwagi na wygaśnięcie mandatu radnego S. F. w jego miejsce wstąpił P. P. (kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno najwyższą liczbę głosów). Nowo wybrany radny brał udział w dalszej części sesji (w obradach i głosowaniu). Rada Powiatu w S. w tym samym dniu podjęła kolejne uchwały, w tym zaskarżona uchwałę wyborze członków Zarządu Powiatu S., wydaną na podstawie art. 12 pkt 2 oraz art. 31 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdzenie nieważność uchwały w sprawie obsadzenia mandatu radnego Rady Powiatu w S. przez P. P. wskazując, iż została ona podjęta z naruszeniem art. 193 ust. 4 w zw. z art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Ponadto organ wskazał, że kontrolowana uchwała podjęta została w sytuacji, gdy wygaszenie mandatu S. F., w myśl art. 191 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, nie było jeszcze prawomocne. Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1510/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rady Powiatu w S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg A. T. i P. K., wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1575/10, stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie wyboru członków Zarządu Powiatu S.. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w skład rady powiatu wchodzą radni, w liczbie uzależnionej od liczby mieszkańców powiatu. W podejmowaniu uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie wyboru członków Zarządu Powiatu S. brał udział P. P., osoba niebędąca radnym, albowiem Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały w sprawie obsadzenia przez niego mandatu radnego Rady Powiatu w S. Wobec tego Sąd stwierdził, iż uchwała w przedmiocie wyboru członków Zarządu Powiatu S. została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, w tym przepisów określających kompetencje organów, skład rady powiatu i sposób podejmowania uchwał. Obok Rady Powiatu w uchwaleniu zaskarżonej uchwały brała udział osoba niebędąca radnym. Z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31 ustawy o samorządzie powiatowym w wyraźnie wynika, iż jedynym właściwym organem do podjęcia uchwały o odwołaniu starosty jest rada powiatu. Ustawa nie przewiduje w tym wypadku możliwości brania udziału osób trzecich w podejmowaniu uchwały. Wyrokiem z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1577/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2011 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji nie dokonał koniecznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, w konsekwencji niezasadnie przyjmując, iż Rada Powiatu w S. w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie była organem stanowiącym, wobec czego doszło do istotnego naruszenia prawa, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności tej uchwały. W tej sprawie doszło do naruszenia reguł podejmowania rozstrzygnięć przez organ kolegialny, albowiem w podejmowaniu zaskarżonej uchwały organu powiatu brała udział osoba, która w wyniku późniejszego unieważnienia uchwały o obsadzeniu mandatu radnego nie była radnym. Niemniej jednak sam ten fakt nie może być uznany za uniemożliwienie działania organu stanowiącego, a tym samym stanowić podstawy do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270), dalej P.p.s.a. w związku z art. 79 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Dopiero ustalenie, jaką większością głosów i przy udziale jakiej liczby radnych zapadła zaskarżona uchwała oraz czy brak udziału P. P. w głosowaniu zmieniłby jego wynik, pozwoliłoby Sądowi na ocenę legalności tej uchwały. Naruszenie przepisów proceduralnych będzie skutkowało nieważnością uchwały jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie to nie nastąpiło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, orzekł o niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie wyboru członków Zarządu Powiatu S.. Przepis art. 27 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że rada powiatu wybiera członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności połowy ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym. Ustawowy skład Rady Powiatu w S. w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały wynosił 17 radnych. W dniu [...] marca 2010 r. Rada Powiatu w S. podjęła uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego S. F., z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. S. F. wniósł odwołanie od tej uchwały do Sądu Okręgowego w P., który postanowieniem z dnia 14 czerwca 2010 r. (sygn. akt [...]) oddalił odwołanie. Jak wynika z pisma Sądu Okręgowego w P. Wydział Cywilny z dnia 2 lipca 2010 r., we wskazanej dacie postanowienie nie było prawomocne, co oznacza, że w tej dacie mandat radnego S. F. nie została skutecznie wygaszony. W dniu [...] czerwca 2010 r. Rada Powiatu w S. podjęła uchwałę w sprawie obsadzenia mandatu radnego Rady Powiatu w S. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność tej uchwały. Zatem skoro w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały mandat radnego S. F. nie został skutecznie wygaszony, a Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność uchwały w przedmiocie obsadzenia mandatu radnego przez P. P., to ustawowy skład Rady Powiatu w tej dacie wynosił 17 radnych. Z Protokołu Komisji Skrutacyjnej, powołanej przez Radę Powiatu w S. na sesji w dniu [...] czerwca 2010 r. wynika, że nad uchwałą głosowało 11 radnych. J. L. i R. K. uzyskali 10 głosów "za", 0 głosów "przeciw" oraz 1 głos "wstrzymujący się". A. K. uzyskał 11 głosów "za", 0 głosów "przeciw" oraz 0 głosów "wstrzymujących się". Mając na względzie, że w głosowaniu brał udział P. P., który wobec unieważnienia uchwały o obsadzeniu mandatu radnego nie był uprawniony do głosowania, należało wziąć pod uwagę 10 ważnie oddanych głosów. Skoro za zaskarżoną uchwałą głosowało w każdym przypadku 9 radnych (w przypadku A. K. 10 radnych), przy braku głosów przeciwnych, to uchwała ta uzyskała wymaganą większości głosów. Jakkolwiek doszło do naruszenia reguł podejmowania rozstrzygnięć przez organ kolegialny, ponieważ w podejmowaniu zaskarżonej uchwały brała udział osoba, która nie była radnym, to naruszenie to miało charakter nieistotny. Jednakże zaskarżona uchwała została podjęta w następstwie podjęcia w dniu [...] czerwca 2010 r. przez Radę Powiatu w S. uchwały w przedmiocie odwołania Starosty S. (i w konsekwencji całego Zarządu Powiatu). Legalność tej uchwały była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2682/11 orzekł o jej niezgodności z prawem. Powołany wyrok determinuje rozstrzygnięcie w tej sprawie. Rada Powiatu w S. byłaby bowiem legitymowana do podjęcia uchwały w przedmiocie wyboru członków Zarządu Powiatu S. wyłącznie w sytuacji uprzedniego, skutecznego podjęcie uchwały o odwołaniu dotychczasowego Starosty, Wicestarosty i członków Zarządu Powiatu, co nie nastąpiło z powodu istotnego naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Zaskarżona uchwała zapadła z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. W takich okolicznościach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały powołując się na art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Powołany przepis stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały wojewodzie w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia albo, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. W takich okolicznościach sprawy Sąd zobligowany był orzec o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. W skardze kasacyjnej od wyroku Rada Powiatu w S. zarzuciła naruszenie art.191 ust. 2, art. 194 ust. 1, art. 193 ust. 4 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną uchwała o odwołaniu starosty nie naruszała art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, ponieważ skład ustawowy Rady Powiatu w S. w dniu [...] czerwca 2010 r. wynosił 16 radnych, a nie jak przyjął Sąd 17 a więc została zachowana wymagana ustawą większość dla odwołania Starosty S., co oznacza, że mogły być podjęte uchwały o wyborze nowego Starosty i Wicestarosty oraz pozostałych członków Zarządu Powiatu S. Wnosząca skargę kasacyjną podzieliła stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sesji uczestniczyła osoba nieuprawniona (P. P.). Natomiast zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że S. F. nie utracił mandatu radnego powiatowego. Uchwała Rady Powiatu w S. o wygaśnięciu mandatu miała charakter wyłącznie deklaratoryjny. Jakkolwiek orzeczenie oddalające odwołanie S. F. od uchwały o wygaśnięciu jego mandatu w dniu [...] czerwca 2010 r. nie było jeszcze prawomocne, to nie oznacza, że w tym dniu mandat radnego jeszcze nie wygasł. Art. 191 ust. 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w brzmieniu, który miał zastosowanie w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie wymagał uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego odwołanie, stanowiąc jedynie, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie. Dopiero w wyniku zmian art. 191 ust. 3 powołanej Ordynacji, które nie mają zastosowania w tej sprawie, wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę. Przytaczając takie podstawy kasacyjne Rada Powiatu wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jedynym powodem stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały o wyborze członków Zarządu Powiatu S. było to, że Sąd ten, wyrokiem z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. II SA/Wa 2682/11, orzekł, iż uchwała Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. o odwołaniu Starosty S. i w konsekwencji całego Zarządu Powiatu została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Wyrok ten miał bezpośredni wpływ na wynik tej sprawy, albowiem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, Rada Powiatu w S. mogła podjąć uchwałę o wyborze członków Zarządu Powiatu S. jedynie w przypadku uprzedniego, skutecznego odwołania poprzedniego Starosty. Z uwagi na to, że wyrokiem z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. II SA/Wa 2682/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że uchwała z dnia [...] czerwca 2010 r. o odwołaniu Starosty S. została podjęta z naruszeniem prawa, to w ocenie Sądu pierwszej instancji nie było podstaw do podjęcia uchwały o wyborze członków Zarządu Powiatu S. i z tego też względu stwierdzono, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło do innych istotnych naruszeń przepisów w zakresie podejmowania zaskarżonej uchwały, w szczególności okoliczność, że w podejmowaniu zaskarżonej uchwały brała udział osoba, która w wyniku późniejszego unieważnienia uchwały o obsadzeniu mandatu radnego nie była radnym, nie miała wpływu na podjęcie zaskarżonej uchwały. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zatem to, czy uchwała Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. o odwołaniu Starosty S. była zgodna z prawem, czy też została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Rady Powiatu w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. II SA/Wa 2682/11, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1249/12 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 6 lutego 2012 r. i oddalił skargę na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odwołania Starosty S.. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1249/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jakkolwiek doszło do naruszenia reguł podejmowania rozstrzygnięć przez Radę Powiatu w S., ponieważ w podejmowaniu uchwały o odwołaniu Starosty S. brała udział osoba (P. P.), która w wyniku późniejszego unieważnienia uchwały o obsadzeniu mandatu radnego nie była radnym, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik głosowania nad uchwałą o odwołaniu Starosty. Ustawowy skład Rady Powiatu w dniu podejmowania uchwały o odwołaniu Starosty S. wynosił 16 radnych, ponieważ na skutek wygaśnięcia mandatu radnego S. F. i ustawowego zakazu obsadzania tego mandatu, ustawowy skład Rady Powiatu w S. zmniejszył się z 17 do 16 radnych. Po ustaleniu jaką większością głosów i przy udziale jakiej liczby radnych zapadła uchwała Rady Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odwołania Starosty S. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odpowiada ona prawu. Mając powyższe względy na uwadze należało uznać, że nie było podstaw do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały z tego powodu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. II SA/Wa 2682/11, orzekł o niezgodności z prawem uchwały o odwołaniu Starosty S., ponieważ wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1249/12 i skarga na uchwałę o odwołaniu Starosty S. została oddalona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę należało ją oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a., albowiem skoro Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1249/12, oddalił skargę na uchwałę w przedmiocie odwołania Starosty S. (i w konsekwencji całego Zarządu), to należało uznać, że prawidłowo Rada Powiatu w S. podjęła uchwałę o wyborze członków Zarządu Powiatu S. Jakkolwiek w tej sprawie także doszło do naruszenia reguł podejmowania rozstrzygnięć przez Radę Powiatu w S., ponieważ w podejmowaniu zaskarżonej uchwały organu powiatu brała udział osoba (P. P.), która w wyniku późniejszego unieważnienia uchwały o obsadzeniu mandatu radnego nie była radnym, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik głosowania nad zaskarżona uchwałą, na co również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Po ustaleniu jaką większością głosów i przy udziale jakiej liczby radnych zapadła zaskarżona uchwała, należało uznać, że odpowiada ona prawu, w szczególności podjęcie zaskarżonej uchwały nie narusza art. 27 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowy, który stanowi, że rada powiatu wybiera członków zarządu powiatu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Sąd, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzeczy Rady Powiatu w S. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy za udział w postępowaniu kasacyjnym orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny.