I OSK 2304/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1184/11 w sprawie ze skargi M. L.-W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1184/11, oddalił skargę M. L. – W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r., nr XLVI/568/08, w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Powyższe orzeczenie zostało następująco uzasadnione: Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 11 czerwca 2008 r. r. uchwałę nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. W dniu 9 czerwca 2011 r. powyższą uchwałę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. L.-W. W skardze stwierdzono, że w dniu 18 kwietnia 2011 r. skarżąca wezwała Radę Miasta Krakowa o "zaprzestanie naruszania prawa przez poprawienie i uzupełnienie" uchwały. Skarżąca zakwestionowała § 6 pkt 2 i 3 tej uchwały, ponieważ "rozłożenie maksymalne spłaty rat dla lokali użytkowych do 2 lat i mieszkań do 3 lat jest niezgodne z art. 70 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm.), która dopuszcza spłatę rat do 10 lat wraz z należnymi odsetkami płatnymi wraz z kolejna ratą. Zakwestionowała również jednorazowe pobranie odsetek od ustanowionych rat z góry, jako niezgodne z w/w ustawą oraz z art. 360 Kodeksu cywilnego, a także jednorazowe pobranie pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 25% wartości gruntu, gdy art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dopuszcza rozłożenie kwoty na 10 lat wraz z należnymi odsetkami w trybie art. 70 ust. 2-4 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa zakwestionowała legitymację skarżącej. Nadto wskazała, że sprzedając lokale użytkowe i mieszkalne Gmina Miejska Kraków jako właściciel, ma prawo ustalić zasady tej sprzedaży, w tym między innymi okres rozłożenia na raty, warunki i stawkę procentową oraz inne wytyczne w granicach wyznaczonych przez treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o samorządzie gminnym. Ustalając zasady sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych, korzystając ze swych ustawowych kompetencji, organ Gminy zadecydował o przyjęciu terminu dwuletniego w przypadku lokali użytkowych, który to termin mieści się w granicach dyspozycji art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo organ Gminy ustala terminy zapłaty rat oraz odsetek. Podkreślono, iż ustawodawca konstruując cytowane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuścił możliwość rozkładania na raty ceny nieruchomości publicznej, sprzedawanej w trybie bezprzetargowym i zakreślił jedynie górną granicę czasu spłaty należności, ustalając ją do lat 10. Wprowadzenie zatem przez Radę regulacji, iż cena lokalu mieszkalnego może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 3 lata i 2 lata w przypadku lokali użytkowych, zostało uczynione w granicach postanowień przyznanych ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyznał legitymację skarżącej, którą wywiódł z faktu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej w lokalach objętych zaskarżoną uchwałą, jednakże uznał wniesioną skargę za niezasadną. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Wbrew opinii skarżącej kwestia rozłożenia spłaty rat do 3 lat nie jest sprzeczna z ustawą o gospodarce nieruchomościami, która w art. 70 ust. 2 czas rozłożenia spłat na raty określa jedynie maksymalnie: "na czas nie dłuższy niż 10 lat". Pozostawia to gminie możliwość wyboru każdego okresu mieszczącego się w tych 10 latach. Podobnie nietrafny jest zarzut jednorazowego pobrania odsetek z góry. Ustawa nie wprowadza w tym zakresie ograniczeń. Z kolei zarzut jednorazowego pobrania pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 25% wartości gruntu dotyczy właśnie działania Gminy Kraków, które nie może być w tym miejscu oceniane, gdyż nie zostało ono uregulowane w zaskarżonej uchwale. Uchwała nie wypowiada się na temat wysokości procentowej, w jakiej ma być pobierana pierwsza spłata, zastrzegając jedynie, że nie może to być wartość mniejsza niż 20% ceny sprzedaży (§ 1 ust. 10). Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. L. – W. zaskarżając orzeczenie Sądu I instancji w całości. Skargę kasacyjną oparto na następujących zarzutach: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 25 ust. 1, art. 70 ust. 2 oraz art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta Krakowa uprawniona była do zmodyfikowania przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami regulacji dotyczących czasu spłaty ceny nieruchomości, sposobu zapłaty oprocentowania, czy też wysokości pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, podczas gdy zgodnie z przytoczonymi podstawami prawnymi określenie tego rodzaju warunków zbycia nieruchomości należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy, przez co uchwałę Rady Miasta Krakowa należy uznać za wykraczającą poza ustawowe umocowanie, a co za tym idzie sprzeczną z prawem; b) art. 70 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ustawa nie wprowadza ograniczeń w zakresie sposobu pobierania odsetek, wobec czego Rada Miasta Krakowa była uprawniona do ustalenia, że odsetki płatne są z góry wraz z pierwszą ratą, podczas gdy z przywołanej podstawy prawnej wynika jednoznacznie, że oprocentowanie podlega zapłacie nie z pierwszą ratą, a z kolejnymi ratami, co czyni uchwałę Rady Miasta Krakowa sprzeczną z literalnym brzmieniem ustawy i stanowi naruszenie zasady hierarchii źródeł prawa; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 ust. 5 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a., poprzez nierozpoznanie jednego z zarzutów skarżącej dotyczącego niezgodności z prawem § 7 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r., nr XLVI/568/08, będące najprawdopodobniej wynikiem omyłkowego odniesienia zarzutu skarżącej do innej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 maja 2006 r., nr CX/1099/06, rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 1183/11, a przez to oddalenie skargi, gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia i tym samym uchybienie obowiązkowi należytej kontroli działalności administracji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie, na wypadek stwierdzenia naruszenia wyłącznie przepisów prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r., nr XLVI/568/08 w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 6 ust. 2 i 3 oraz § 7. Nadto domagała się przyznania kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie kompetencje rady gminy określone w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym należy traktować jako wyjątek od zasady, a przez to nie mogą być one interpretowane rozszerzająco. Jeżeli zatem bieżące gospodarowanie mieniem gminy, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych dotyczących tego mienia, należy do wyłącznej kompetencji jej organu wykonawczego, to rada gminy nie może podejmować uchwał o takiej treści, która wkraczałaby w te kompetencje, gdyż stanowiłoby to naruszenie wyrażonej w art. art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące. W ocenie skarżącej kasacyjnie rada gminy może podejmować uchwały określające "zasady" nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania, jak stwierdza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, natomiast nie może określać tych zasad na tyle szczegółowo, aby ograniczały wójta, prezydenta w gospodarowaniu mieniem, a taka sytuacja ma zdaniem skarżącej miejsce w przedmiotowej uchwale. Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że Rada Miasta Krakowa nie była uprawniona do przyjęcia w wydanej uchwale, że cena sprzedaży lokalu mieszkalnego może być na wniosek nabywcy rozłożona wyłącznie na raty półroczne, płatne maksymalnie przez okres 3 lat (§ 6 ust. 2 uchwały). W art. 70 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawodawca dopuszczając możliwość rozkładania na raty ceny nieruchomości publicznej, sprzedawanej w trybie bezprzetargowym, zakreślił górną granicę czasu spłaty należności na 10 lat. W takich też granicach powinny zatem poruszać się przyszłe strony umowy sprzedaży nieruchomości. W oparciu o treść art. 70 ust. 2 zdanie trzecie tej ustawy skarżąca stanęła na stanowisku, że nie przewiduje ona również, że odsetki mają być płatne wraz z pierwszą ratą. Przeciwnie, stwierdza wyraźnie, że oprocentowanie rozlicza się wraz z następnymi ratami. Skarżąca wskazała także na okoliczność, iż w jej ocenie Sąd nie rozpoznał w ogóle zarzutu dotyczącego nieprawidłowego sposobu uregulowania przez Radę Miasta Krakowa kwestii pobierania pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, bowiem nie odniósł go do właściwej podstawy prawnej. Tym samym Sąd nie rozpoznał sprawy w granicach zakreślonych skargą (art. 134 § 1 P.p.s.a.) i nie przeprowadził należytej kontroli działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 ust. 5 P.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego. Podstawa kasacyjna w postaci mających wpływ na wynik sprawy uchybień procesowych okazała się zasadna. Za usprawiedliwiony uznać bowiem należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten wyznacza granice rozpatrzenia sprawy przez Sąd I instancji stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji wbrew rzeczywistemu stanowi rzeczy przyjął, iż w zaskarżonej uchwale nie uregulowano kwestii wysokości procentowej, w jakiej ma być pobierana pierwsza opłata z tytułu użytkowania wieczystego. Takie stanowisko uznać należy za błędne, bowiem § 7 przedmiotowej uchwały wyraźnie wskazuje w jakiej wysokości procentowej ma być pobierana pierwsza opłata. Sąd I instancji zatem, jak trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, sprzecznie z rzeczywistym stanem rzeczy przyjął, że w zaskarżonej uchwale nie uregulowano tej kwestii. Uchybienie to miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd w ogóle nie odniósł się do stawianego w tej kwestii zarzutu przez stronę skarżącą, co stanowiło również naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznający skargę ma obowiązek wykonania kontroli zaskarżonego aktu. Tym samym Sąd I instancji winien raz jeszcze rozważyć zarzut dotyczący zakresu sposobu pobierania odsetek wraz z pierwszą opłatą bowiem kwestia ta, co wykazano powyżej, została w sposób nieuprawniony przez Sąd I instancji pominięta podczas oceny legalności uchwały. Już tylko z tej przyczyny zaskarżony wyrok nie mógł się ostać, bo Sąd Wojewódzki nie tylko nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, ale i pominął obowiązek działania z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. to należy zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia jakie winno być ostatecznie rozstrzygnięcie Sądu I instancji, bowiem nie sposób obecnie przesądzić, czy na skutek uwzględnienia wyżej wymienionego zarzutu Sąd I instancji zastosowałby, czy też nie art. 147 § 1 P.p.s.a. Za niezasadny uznać należy natomiast wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 25 ust. 1, art. 70 ust. 2 oraz art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na to, że wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, przedmiotowa uchwała nie wykraczała poza ustawowe umocowanie Rady Miasta Krakowa w tym przedmiocie. Kwestionowana uchwała została podjęta w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Najistotniejszy w niniejszej sprawie jest zatem podział kompetencji przeprowadzony w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze, znajdujący normatywne źródło w art. 169 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, został rozwinięty i uszczegółowiony w rozdziale 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wedle obecnie obowiązujących w tej kwestii przepisów, organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. 1), organem wykonawczym zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta). Normę kolizyjną stanowi art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" oznacza, że rada gminy – jako organ kolegialny – podejmuje działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1). Stosownie zaś do dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Powyższe oznacza, iż Rada Miasta Krakowa miała kompetencje do podjęcia przedmiotowej uchwały, bowiem ustalała ona ogólne zasady zbywania lokali mieszkalnych z zasobu mienia gminy, co bezsprzecznie przekracza zakres zwykłego zarządu tym mieniem. Rada gminy określając zasady gospodarowania mieniem posiada zatem uprawnienie do opracowania zbioru podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego we wspomnianym zakresie. Natomiast warunki przeniesienia własności konkretnej nieruchomości, w tym także nieruchomości lokalowej, zostają skonkretyzowane w akcie notarialnym przenoszącym własność, a umowę tę zawiera organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent), działający w granicach ustawowych kompetencji. Stanowisko orzecznictwa w tej materii jest utrwalone. Za niezasadny uznać należy również zarzut dotyczący naruszenia art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący m.in., że cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, o których mowa w art. 37 ust. 2 i 3 oraz w art. 39 ust. 2, może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat. Przywołany fragment przepisu wskazuje przede wszystkim, że ustawodawca dopuszczając możliwość rozkładania na raty ceny nieruchomości publicznej, sprzedawanej w trybie bezprzetargowym, zakreślił górną granicę czasu spłaty należności ustalając ją do lat 10. W takich też granicach mogą poruszać się przyszłe strony umowy sprzedaży nieruchomości. Stwierdzić zatem należy, że Rada Miasta Krakowa określając maksymalny czas spłaty rat na okres dwóch lat dla lokali użytkowych i trzech lat dla lokali mieszkalnych nie uchybiła tej regulacji. Natomiast ocena zarzutu legalności uregulowania zagadnienia płatności odsetek jest wyłączona, gdyż z braku rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uchyla się on spod kontroli instancyjnej. Z uwagi na okoliczność, iż część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji winien zastosować się do uwag zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku i ocenić legalność zaskarżonej uchwały w aspekcie wszystkich zarzutów. Przy czym wskazać trzeba, że w pierwszej kolejności zbadania wymaga kwestia legitymacji skarżącej. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, gdyż jest to zastrzeżone dla wojewódzkich sądów administracyjnych.