II GSK 795/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "K." – W. K. Spółka z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1702/11 w sprawie ze skargi "K." – W. K. Spółki z o.o. w P. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "K." – W. K. Spółka z o.o. w P. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1702/11, oddalił skargę "K." W. Kopalnie Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji podał, że W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] marca 2011 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł. Na wskutek złożonego przez spółkę odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podano, że w dniu [...] lipca 2010 r. do WITD w P. wpłynęło pismo wraz pełnomocnictwem, w którym strona jako swojego pełnomocnika ustanowiła adwokata I. Z.. W dniu [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji doręczył zaskarżoną decyzję za pośrednictwem poczty stronie, zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi. Od powyższej decyzji, skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wniosła odwołanie, podnosząc też zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji stronie, podczas gdy miała ona ustanowionego pełnomocnika. W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego pismem z dnia [...] maja 2011 r. pełnomocnik złożył wyjaśnienia, w których poinformował, że decyzja z dnia [...] marca 2011 r. W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie została mu doręczona oraz nie została mu przedstawiona w dniu [...] kwietnia 2011 r. podczas zapoznawania się z aktami oraz przedstawił stanowisko w przedmiotowej sprawie. Organ podał, że zgodnie z art. 40 § 1 i 2 w zw. z art. 109 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Natomiast zgodnie z art. 40c ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje stronie odwołanie w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi lecz samej stronie. Niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji, która nie została doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony. Wobec powyższego nie można również mówić o biegu ustawowych terminów jak np. do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to powinna dowiadywać się o wszelkich czynnościach organu za pośrednictwem swojego pełnomocnika, a pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pominięciem strony, co z kolei uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Doręczenie pisma stronie, w sytuacji gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, obarcza ona organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. W konsekwencji uznać należy, że pominięcie pełnomocnika powoduje, iż decyzja nie wywołuje skutków prawnych. Skoro zatem prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi strony decyzji organu I instancji nie doręczono, to nie weszła ona do obrotu prawnego, a zatem organ drugiej instancji nie mógł skutecznie rozpatrywać odwołania. Sąd I instancji podzielił stanowisko pełnomocnika, iż podmiot, który w postępowaniu administracyjnym reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika (a także przez innego pełnomocnika), może samodzielnie składać środki zaskarżenia, jednakże nie może tego czynić przed rozpoczęciem biegu terminu do ich składania. Zatem, jeżeli w postępowaniu był ustanowiony pełnomocnik, to dopiero od daty doręczenia pełnomocnikowi decyzji rozpoczyna bieg termin do złożenia środka odwoławczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywało, iż wydanie decyzji przez organ II instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony i stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. K. Spółka z o.o. złożyła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie: 1/ art. 40 § 2 zd. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez błędną wykładnię, sprowadzoną przez Sąd do zasady, że przepis ten zawiera w sobie de facto zakaz ("niedopuszczalność") stosowania art. 40 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. w ich dosłownym brzmieniu, nakazując przy stosowaniu tych przepisów automatyczne "podstawianie" w miejsce pojęcia "strona" pojęcie "pełnomocnik", jeżeli strona postępowania pełnomocnika ustanowiła; 2/ art. 40 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. poprzez odmowę zastosowania tych przepisów w ich dosłownym brzmieniu. 3/ art. 110 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że z przepisu tego wynika, iż doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego, podczas gdy przedmiotowy przepis nie zawiera tego rodzaju regulacji ani sformułowań mogących wskazywać na taką intencję ustawodawcy, natomiast z wykładni systemowej, uwzględniającej np. treść art. 108 §§ 1 i 2 oraz art. 130 § 3 i 4 k.p.a. wynika, że wykonalne mogą być też decyzje, których jeszcze nie doręczono, a zatem które - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - nie zostały wprowadzone do obrotu prawnego; 4/ art. 110 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że opisany w tym przepisie skutek nie następuje, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, a organ doręczył decyzję bezpośrednio stronie, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu organ jest związany wydaną decyzją, gdy została ona komukolwiek doręczona lub ogłoszona; 5/ art. 129 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że moment doręczenia decyzji powoduje powstanie samego prawa do wniesienia odwołania, podczas gdy jest to jedynie wyznaczenie chwili, od której oblicza się termin (wyznacza dzień), do którego ostatecznie można wnieść odwołanie. 6/ art. 129 § 2 k.p.a. poprzez odmowę zastosowania tego przepisu w jego dosłownym brzmieniu; 7I art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków celem usunięcia naruszenia prawa (czym winno było być wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień), co skutkowało tym (miało istotny wpływ na wynik sprawy), że zaskarżony wyrok, wobec oddalenia skargi ze względów wymienionych wyżej w punktach 1-6, sankcjonuje: - pozbawienie strony prawa do środka odwoławczego nie z jej winy, lecz jedynie na skutek sprzecznego z prawem działania organu - art. 78 Konstytucji, art. 127 § 1 k.p.a.; - zaniechania organu nadrzędnego w zakresie kontroli podległego mu organu, i to pomimo już ujawnienia nieprawidłowości w jego działaniu, z jednoczesnym wykorzystaniem tej sytuacji na niekorzyść strony postępowania administracyjnego - art. 54 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 12 ust. 1 k.p.a. Na zasadzie art. 176 p.p.s.a. pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zaś w przypadku uznania, że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wniósł o wyeliminowanie zaskarżonych orzeczeń z obrotu prawnego zgodnie ze skargą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Nie można bowiem podzielić poglądu Sądu I instancji zarówno co do wagi naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., jak i konsekwencji, które niosło za sobą to naruszenie. Dla oceny tego naruszenia istotne znaczenie ma stan faktyczny, w którym decyzja organu I instancji została doręczona stronie zamiast jej pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.) i to strona a nie jej pełnomocnik w terminie określonym w art. 129 § 9 k.p.a. wniosła odwołanie, zaznaczając, iż uzupełnienie tego odwołania złoży ustanowiony w sprawie pełnomocnik. Czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w k.p.a. w rozdziale 8 "Doręczenia" (art. 39-49 k.p.a.). Normy te, z uwagi na ich ogólny cel, stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Już tylko z tego powodu nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, niepubl.). W świetle bezspornych elementów stanu faktycznego nie może budzić wątpliwości to, że strona skarżąca nie poniosła negatywnych skutków prawnych, które mogłyby wynikać z nieprawidłowego doręczenia decyzji. Co do zasady, rację ma Sąd I instancji, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków, jednakże ta słuszna teza nie może wprost prowadzić do wniosku, iż decyzja doręczona stronie nie weszła do obrotu prawnego (art. 110 k.p.a.). Sąd I instancji dokonując wykładni art. 40 § 2 k.p.a. odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. Należy jednak zauważyć, że prezentowana w powołanych orzeczeniach wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazująca, iż doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, miała na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej, tak aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. W celu tak rozumianych praw strony, gdy pominięcie pełnomocnika prowadziło do tego, że albo odwołanie do organu administracji publicznej, albo skarga do sądu administracyjnego były uznane za spóźnione, Sądy stawały w obronie zagwarantowania przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. Orzeczenia te zapadły więc w zupełnie innej sytuacji faktycznej. Podzielić należy w zasadniczej części stanowisko Sądu I instancji oparte zresztą o prezentowane poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące skutków prawnych decyzji. Skutki prawne decyzji mogą bowiem zaistnieć z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 k.p.a.). Problem jednak powstaje, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w sytuacji której decyzji nie doręczono pełnomocnikowi strony (art. 40 § 2 k.p.a.) lecz samej stronie. Doręczenie tej decyzji stronie, nawet w przypadku gdy tę decyzję zgodnie z prawem należało doręczyć jej pełnomocnikowi, powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego. W takiej sytuacji uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne. Zauważyć bowiem należy, iż nawet w sytuacji gdy decyzji nie doręczono stronie, ale doręczono ją innemu podmiotowi, to mamy do czynienia z wadą decyzji o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Tak doręczona decyzja, mimo że wadliwie, jednak istnieje i wywołuje skutki prawne, skoro ustawodawca przewidział możliwość jej wyeliminowania z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Gdyby taka decyzja nie wywoływała żadnych skutków prawnych, to jest rzeczą oczywistą, iż nie zachodziłaby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela odmiennych poglądów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w tym w postanowieniu NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 944/08, w którym stwierdzono, że "Można mówić o wydaniu decyzji w postępowaniu, w którym strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, dopiero po doręczeniu tej decyzji pełnomocnikowi strony. Takiego skutku nie wywoła doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 p.p.s.a., przyjmując, iż Sąd I instancji wadliwie zaakceptował stanowisko organu, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 110 k.p.a. w zakresie skutków materialnych tego przepisu, tj. związanych z początkiem obecności decyzji w porządku prawnym. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.