II SA/Wa 1760/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz J. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie przyznania [...] J. M. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub analityczno - informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. zwolnił [...] J. M., ostatnio pełniącego zawodową służbę wojskową w dyspozycji Dyrektora Departamentu Kadr MON, z dniem [...] marca 2011 r. z zawodowej służby wojskowej, wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. W związku z przewidywanym zwolnieniem oficera z zawodowej służby wojskowej, Dyrektor Departamentu Kadr MON w dniu [...] marca 2011 r. wydał na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. art. 80 ust. 5 b i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm ), oraz § 7 ust. 1 pkt 2 i § 8 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), decyzję Nr [...], którą przyznał J. M. w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub analityczno - informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego w wysokości [...] zł. J. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym stwierdził, iż nie zgadza się z wysokością przyznanego dodatku. W decyzji z dnia [...] maja 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, Minister Obrony Narodowej wskazując na treść art. 80 ustawy pragmatycznej, stwierdził, że żołnierz zawodowy nie może otrzymywać, w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej, równolegle dodatku specjalnego z kilku tytułów oraz, że dodatek ten, w ostatnim miesiącu pełnienia przez żołnierza zawodowej służby wojskowej, przysługuje w wysokości proporcjonalnej do okresu jego otrzymywania. Odnosząc się do dodatków otrzymywanych przez skarżącego, organ wyjaśnił, że były to różne dodatki, wypłacane na podstawie różnych tytułów prawnych. W ocenie organu nieuprawnione jest utożsamianie dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych, wypłacanego żołnierzom zawodowym w okresie od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 30 września 2006 r. oraz dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub analityczno - informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie wywiadu Wojskowego wypłacanego od dnia 1 października 2006 r. do dnia 31 czerwca 2009 r., a także dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego wypłacanego żołnierzom zawodowym od dnia 1 kwietnia 2009 r. Ten ostatni dodatek jest nowym dodatkiem niewiążącym się z dodatkiem dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych. Dodatek ten przysługuje każdemu żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę w tej instytucji, niezależnie od charakteru wykonywanych zadań. Natomiast dodatek specjalny związany ze służbą w Wojskowych Służbach Informacyjnych, przysługiwał tylko żołnierzom wykonującym czynności operacyjno- rozpoznawcze, a także nadzorującym lub zabezpieczającym wykonywanie tych czynności. W niniejszej sprawie organ uznał, że skarżący otrzymywał dodatek specjalny z dwóch różnych tytułów. W dalszej kolejności organ, powołując się na rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r., stwierdził, że otrzymywany przez skarżącego do 30 czerwca 2004 r. dodatek dla żołnierzy Wojskowych Służbach Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej może być wliczony do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych oraz do okresu otrzymywania dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub analityczno - informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego. Powyższe wynika z § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W ocenie organu nie można natomiast wliczyć tego dodatku do okresu pobierania dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego, gdyż dodatek ten wypłacany jest na podstawie § 18 a rozporządzenia. Wliczenie tego okresu wymagałoby wyraźnego wskazania w przepisie § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W dalszej kolejności organ podał zbieg jakich uprawnień w przypadku skarżącego mógł nastąpić w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej i wskazał, że najwyższa jest kwota dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno - rozpoznawczych lub analityczno - informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego. I dlatego ten dodatek został przyznany skarżącemu w ostatnim miesiącu pełnienia służby. Jednocześnie organ zaznaczył, że w okresie pozostawania żołnierza zawodowego w rezerwie kadrowej lub dyspozycji, dopuszczalna jest zmiana wysokości otrzymywanego przez niego uposażenia zarówno poprzez podwyższenie, jak i obniżenie wysokości poszczególnych składników uposażenia, w taki sposób jak byłoby to możliwe, gdyby żołnierz ten zajmował stanowisko służbowe. W czasie pozostawania skarżącego w dyspozycji nastąpiła zmiana stanu faktycznego (rozpoczęcie pełnienia służby w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej), z którym to stanem faktycznym przepis prawa (art. 80 ust. 5 a i 5 b ustawy pragmatycznej) wiązał określony skutek prawny w postaci przyznania dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego w wysokości proporcjonalnej do okresu jego otrzymywania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Departamentu Kadr MON nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. zarzucając naruszenie przepisów art. 80 ust. 5 a i 5 b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z § 26 a w związku z § 5, § 7 i § 8 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych i w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż otrzymywał dodatek specjalny w wysokości [...] zł i w tej kwocie powinien otrzymać dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej. Przez cały okres służby w Wojskowych Służbach Informacyjnych oraz Służbie Kontrwywiadu Wojskowego wykonywał tożsame czynności, z tytułu których otrzymywał dodatek, organ powinien więc przyjąć, iż otrzymywał jeden dodatek przez okres przekraczający 10 lat. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga J. M. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów, niż w niej wskazane. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 80 ust. 5 b w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania. Szczegółowe warunki otrzymywania tych dodatków oraz ich wysokość określają przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), które w § 7 ust. 1 stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje: 1. w pełnej wysokości - jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat; 2. w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym - jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżący w okresie pełnienia służby w latach 1998 – 2010 otrzymywał dodatki specjalne za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, łącznie przez okres ponad 10 lat. W latach 1998 – 2004 dodatek specjalny był wypłacany na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.), w okresie od lipca 2004 r. do września 2006 r. oraz od października 2006 r. do grudnia 2006 r. na podstawie § 18 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 za zm.), a od [...] kwietnia 2009 r. do [...] maja 2010 r. na podstawie § 18 a ww. rozporządzenia, który został dodany rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 42, poz. 343). Minister Obrony Narodowej, opierając się na wykładni literalnej przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, wywiódł, iż okres otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego na podstawie § 18 a rozporządzenia za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego nie może być sumowany z okresem pobierania przez niego dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych. W tym przypadku brak bowiem przepisu analogicznego do § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym okres pobierania dodatku specjalnego dla żołnierza Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej, przed dniem 30 czerwca 2004 r. (przyznawanego na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, a wcześniej na podstawie zarządzenia nr 30/MON z 10 kwietnia 1990 r.) traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym jest mowa odpowiednio w § 9, 11, 15 ,18 albo 20 niniejszego rozporządzenia. Według organu, dodatek specjalny przyznawany na podstawie § 18 a rozporządzenia jest zupełnie nowym świadczeniem, na co wskazuje zarówno jego nazwa, jak i wysokość. W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu należy uznać za błędne w świetle wykładni systemowej i celowościowej przepisów ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Tożsamy pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 721/10, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 2/11 stanowisko to w pełni zaakceptował. Powoływane powyżej przepisy ustawy i rozporządzenia ustanawiają zasadę, że dodatek specjalny przysługuje za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, natomiast jego wysokość w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej jest uzależniona od okresu jego otrzymywania w czasie pełnienia służby. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym (tj. dodatek ustalony w stawkach miesięcznych), w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje w pełnej wysokości, jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat. Brak jednocześnie przepisu, z którego wynikałoby, że okresu otrzymywania dodatku specjalnego za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub służbę w Służbie Wywiadu Wojskowego na podstawie § 18 a rozporządzenia nie zlicza się z innymi okresami otrzymywania takiego dodatku dla celów ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby. Skarżący, jak podaje Minister Obrony Narodowej, w okresie od [...] lutego 1998 r. do [...] czerwca 2004 r. otrzymywał dodatek dla żołnierzy WSI i Żandarmerii Wojskowej, w okresie do [...] lipca 2004 r. do [...] września 2006 r. oraz w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej od [...] października 2006 r. do [...] grudnia 2006 r. otrzymywał dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego przyznany na podstawie § 18 i 26 a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Przepis ten regulował w stosownych okresach kwestie przyznawania dodatków specjalnych dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych, Żandarmerii Wojskowej, Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego. Na skutek zmiany przepisów rozporządzenia, która weszła w życie 1 kwietnia 2009 r., dodany został do powyższego rozporządzenia sporny § 18 a, który reguluje aktualnie kwestie przyznawania dodatków specjalnych wyłącznie dla żołnierzy zajmujących stanowisko służbowe w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego. Jednocześnie zmieniona została dotychczasowa treść § 18 rozporządzenia, który odnosi się obecnie tylko do żołnierzy Żandarmerii Wojskowej. Zmiana przepisów wprowadzona rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z 4 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 42, poz. 343), rozdzieliła więc dotychczasową wspólną regulację dotyczącą przyznawania dodatków specjalnych dla żołnierzy Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego oraz Żandarmerii Wojskowej. Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku był to jednak w dalszym ciągu ten sam dodatek specjalny przyznawany za szczególne właściwości lub warunki służby, który żołnierz pobierał na podstawie § 18 rozporządzenia. Dla przyznania tego dodatku bez znaczenia pozostawał fakt, czy wiązał się on z wykonywaniem czynności operacyjno - rozpoznawczych lub dochodzeniowo – śledczych w Żandarmerii Wojskowej, czy wiązał się z pełnieniem służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub w Służbie Wywiadu Wojskowego. Wszystkie wymienione służby charakteryzują się szczególnymi warunkami uprawniającymi żołnierza do otrzymywania dodatku specjalnego - art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa byłoby różnicowanie zasad dotyczących ustalania wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby w zależności od tego, czy służba pełniona jest w Żandarmerii Wojskowej, czy jest to Służba Kontrwywiadu Wojskowego albo Służba Wywiadu Wojskowego, a w istocie do tego prowadzi dokonanie literalnej wykładni przepisu § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zaakceptowanie stanowiska organu co do rozumienia § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia mogłoby prowadzić do tego, że żołnierze zawodowi Żandarmerii Wojskowej w ostatnim miesiącu pełnienia służby otrzymywaliby dodatek specjalny w wysokości wyższej w stosunku do legitymujących się takim samym okresem pobierania dodatku specjalnego żołnierzy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że dodatek specjalny przysługuje wprawdzie każdemu żołnierzowi pełniącemu służbę w tej instytucji, ale jest on przyznawany w różnej wysokości, w kwocie od [...] zł do [...] zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasady konstytucyjne wyrażone w art. 2 i 32 Konstytucji RP, stanowiące determinanty wykładni prawa, pozwalają na takie odczytanie normy § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, które zapobiegnie nieuzasadnionemu i krzywdzącemu zróżnicowaniu w tym zakresie. Mając na względzie treść art. 80 ust. 5 b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jedyne kryterium pozwalające na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien stanowić okres jego otrzymywania. Niezaliczenie żołnierzom Służb Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego dla potrzeb ustalania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby okresu ostatnio otrzymywanego dodatku (§ 18 a rozporządzenia) pozostawałoby w sprzeczności z zasadą określoną w art. 80 ust. 5 b, zgodnie z którą wysokość tego dodatku w ostatnim miesiącu służby uzależniona jest od okresu jego pobierania (wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 2/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, należy stwierdzić, że nieprawidłowe jest stanowisko organu zgodnie z którym okres otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego od [...] kwietnia 2009 r. w oparciu o art. 18 a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych nie podlega zsumowaniu, dla potrzeb ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, z wcześniejszymi okresami pobierania przez skarżącego dodatków specjalnych, w tym także z dodatkiem otrzymywanym na podstawie § 18 tego rozporządzenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.