IV SA/Wa 1385/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P.T. na uchwałę Rady m. W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Pismem z dnia 25 lipca 2011 roku P. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący stwierdził, że należąca do niego działka o nr ew. [...] objęta jest dwoma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że w świetle treści obydwu uchwał maleje diametralnie możliwość zabudowy tej działki. Z dotychczasowej możliwości zabudowy szeregowej i atrialnej nastąpiło ograniczenie do zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej. Powierzchnia działki została zmniejszona poprzez zajęcie jej części pod drogę, a nadto w miejscowym planie zawarto nakaz zachowania na działce minimum 80% powierzchni biologicznie czynnej. Skarżący podniósł, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny kształtować wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności znajduje się pod ochroną Konstytucji i jest jednym z podstawowych praw obywatelskich. Skarżący stwierdził również, że zaskarżona przez niego uchwała narusza konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa. Zdaniem skarżącego wykluczona jest możliwość przyjęcia zasady nadrzędności interesu ogólnego na interesem indywidualnym, gdyż jak się wydaje nie ma takiej zasady w państwie prawa. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie nic nie usprawiedliwia Rady Miasta W. w pozbawieniu (ograniczeniu) prawa własności ponad 1000 m2 jego gruntu. Nie istnieje bowiem żaden cel publiczny, który przyświecałby takim para prawnym działaniom przypominającym działania "w majestacie prawa". Projektowana droga kończy się za jego działką zaś sąsiednie działki nie mając zajętego pasa pod tę drogę mają swobodny dostęp do innych dróg publicznych. W rzeczywistości kończąca się niedaleko za działką skarżącego droga, jego zdaniem, służyłaby, jako parking innych posesji. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. o jej oddalenie wskazując argumenty mające przemawiać za tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Na wstępie stwierdzić należy, iż skarżący pismem z dnia 25 lipca 2011 roku zaskarżył dwie uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargi te zostały rozdzielone i przedmiotem niniejszej sprawy jest wyłącznie uchwała Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia 2008 roku, Nr [...]. Z uwagi na fakt, iż skarżący podnosi w skardze, że samodzielność gminy w przesądzaniu o sposobie zagospodarowania terenu nie jest nieograniczona i twierdzi w istocie, że Rada Miasta W. nadużyła swych uprawnień w tym zakresie, nadmiernie ingerując w przysługujące mu prawo własności działki o nr ew. [...] powtórzyć należy za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyrokach z dnia 22 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 1498/07 (LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 roku, sygn. akt II OSK 135/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - upzp - kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Powołany przepis stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować, jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze, będącego aktem prawa miejscowego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Władztwo planistyczne jest pojęciem doktrynalnym, które wywodzi się z powołanego art. 3 ust. 1 upzp oraz z kolejnych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 upzp ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przywołane regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1670/97. LEX nr 48758, odnoszący się do art. art. 33 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, o treści tożsamej z art. 6 ust. 1 upzp). Prawo własności doznaje zatem ograniczeń między innymi na podstawie ustawy upzp. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 upzp, w których zakresie rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 71). Przenosząc powyższe, ogólne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, iż przekroczenia granic władztwa planistycznego skarżący upatruje w tym, że cześć jego działki została w miejscowym planie przeznaczona pod poszerzenie drogi publicznej. Z załączonej do akt sprawy mapy wskazującej teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenie tego terenu w planie wynika, że część działki skarżącego przylegająca do ul. [...] została przeznaczona pod tę ulicę. Z mapy wynika, że część działki skarżącego przeznaczona pod ul. [...] przeznaczona została częściowo pod jezdnię, a częściowo w celu utworzenia ścieżki rowerowej. Z mapy wynika, że także z działek sąsiednich wydzielone zostały tereny pod jezdnię oraz utworzenie ścieżki rowerowej. Zdaniem Sądu, twierdzenia skarżącego, iż projektowana droga kończy się tuż za jego działką są pozbawione podstaw. Przeczy temu jednoznacznie treść mapy stanowiącej załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut, iż przeznaczenie części działki skarżącego pod poszerzenie drogi publicznej, jaką jest ul. [...] oraz utworzenie ścieżki rowerowej jest działaniem para-prawnym jest zarzutem o charakterze niemerytorycznym. Racjonalne odniesienie się do tego rodzaju zarzutu nie jest, zdaniem Sądu, możliwe. Analogicznie oceni-nić należy zarzut, iż ta część działki skarżącego, która została w miejscowym planie przeznaczona pod ulicę [...] oraz ścieżkę rowerową będzie służyć, jako parking. Wzdłuż całej granicy działki skarżącego od strony ul. [...] zaprojektowana została ścieżka rowerowa. Parkowanie pojazdów na tej ścieżce jest niedopuszczalne chociażby z uwagi na treść art. 49 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 roku Nr 108, poz. 908 - tekst jednolity ze zm.), z którego wynika, że zabrania się zatrzymywania pojazdu na drodze dla rowerów, pasie ruchu dla rowerów oraz w śluzie rowerowej, z wyjątkiem roweru. Nie sposób też przyjąć, że jezdnia ulicy [...] mogłaby być wykorzystywana, jako parking dla pojazdów właścicieli innych posesji. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 9 upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby interesu publicznego. Poszerzanie dróg publicznych oraz tworzenie ścieżek rowerowych leży w interesie publicznym. Okoliczność, iż skarżący nie traktuje przeznaczenia części swojej działki pod poszerzenie ulicy oraz utworzenie ścieżki rowerowej w kategoriach potrzeb interesu społecznego nie oznacza, że taki interes społeczny w tym przypadku nie istnieje. Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, że wykluczona jest możliwość przyjęcia zasady nadrzędności interesu ogólnego na interesem indywidualnym stwierdzić należy, iż wykluczona jest także sytuacja odwrotna, to jest nadrzędność interesu prywatnego nad interesem publicznym. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części działki skarżącego pod drogę publiczną oraz pod utworzenie ścieżki rowerowej, w ocenie Sądu, jest racjonalnie uzasadnione i nie stanowi naruszenia tzw. władztwa planistycznego. Planowanie przestrzenne związane jest z przeznaczeniem w miejscowym planie nieruchomości na określone cele, w tym na cele służące interesowi publicznemu. Nieruchomości te nie są "ziemią niczyją" i oczywistym jest, że w pewnych przypadkach istnienie konieczność przeznaczenia nieruchomości, które są przedmiotem własności prywatnej, by uwzględnione zostały potrzeby interesu społecznego. Kwestia ograniczeń w zagospodarowaniu należącej do skarżącego działki o nr ew. [...], takich jak nakaz zachowania na działce minimum 80% powierzchni biologicznie czynnej oraz dopuszczenie jedynie zabudowy działki zabudową jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą nie jest regulowana uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia 2008 roku, Nr [...]. Kwestie te reguluje uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 roku, Nr [...]. Ocena zgodności z prawem tej uchwały została dokonana przez Sąd w odrębnym postępowaniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.