II OSK 135/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie NSA Zofia Flasińska ( spr.) NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 4 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 434/07 w sprawie ze skargi M. S. i innych na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 434/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. S., H. S., E. S. i J. S. – H. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając zajęte stanowisko, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zgłoszone w niniejszej sprawie przez skarżących zarzuty dotyczące ciągu pieszo - jezdnego ul. [...] w zakresie części opisowej, jak i graficznej, nie są zasadne. Sąd I instancji wskazał, że ważnym aspektem życia każdej samorządowej wspólnoty jest bezpieczeństwo jej mieszkańców. Elementem zapewnienia porządku publicznego społeczności miejskiej, w tym mieszkańcom ul. [...], jest zapewnienie bezpieczeństwa na drogach publicznych. Wymieniona przesłanka w przedmiotowej sprawie sprowadza się, zdaniem Sądu, do przystosowania dróg publicznych do stanu zgodnego z postulowanym przepisami, tj. przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Założenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego modernizacji drogi ul. [...] będzie stanowiło wzmożenie bezpieczeństwa mieszkańców poprzez z jednej strony poprawienie warunków ruchu mieszkańców tej ulicy, a z drugiej strony zagwarantuje swobodny i bezpieczny dojazd pojazdom pogotowia, straży pożarnej, policji czy służb komunalnych. Działania te należy zatem utożsamić z dążeniem organu miasta do zapewnienia porządku publicznego. Tym samym, zdaniem Sądu, została spełniona przewidziana w Konstytucji RP w art. 31 ust. 3 przesłanka ograniczenia korzystania z prawa własności. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie racjonalna i odpowiednia proporcja w stosunku do celów, których ochrona uzasadnia ograniczenie prawa własności, została zachowana. Stanowisko Rady Miasta zajęte w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, a odnoszące się do rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżących w toku postępowania planistycznego, w myśl którego istniejące zagospodarowanie na działkach nr [...] oraz [...] w postaci budynków jednorodzinnych wraz z pochylniami do wbudowanych garaży powodują, że znacznie utrudniona jest realizacja placu kosztem tych działek, dowodzi o dokonaniu analizy sytuacji faktycznej spornego terenu i wyboru trafnego, najmniej uciążliwego, również pod kątem ekonomicznym, istotnym dla organu samorządowego rozdysponowującego środki publiczne, rozwiązania. Sąd zauważył, że na stronie 5 załącznika nr 2 znajduje się ustęp odnoszący się do działek nr [...] i [...], w którym stwierdza się m.in.: "Na działkach położonych na zachód i południe od tej ulicy (u. [...]) istniejąca zabudowa oraz związane z nią urządzenia (pochylnie do garaży) usytuowane są zbyt blisko ulicy, co powoduje ograniczenie możliwości poszerzenia ulicy w tych kierunkach. Przebudowa istniejącego już trwałego zainwestowania wynikająca z takich rozwiązań skutkowałaby daleko większą ingerencją w stan posiadania właścicieli tych działek, a jej koszt byłby wielokrotnie wyższy niż w wariancie przyjętym w projekcie planu. Zatem należy uznać, że wybrany wariant jest optymalny z punku widzenia interesu publicznego i z zasady proporcjonalności, lecz rozumianej szerzej niż tylko jako konieczności porównywania powierzchni zajmowanego na cel publiczny terenu". W tym kontekście niesłusznie skarżący twierdzą, że nie zostało wzięte pod uwagę możliwe, ich zdaniem, uszczuplenie działki nr [...]. Przytoczone stanowisko dowodzi w ocenie Sądu, że dokonana została analiza sytuacji faktycznej w terenie, której skutkiem i wynikiem jest wybór określonego wariantu przyjętego w drugim wyłożonym projekcie uchwały, jednocześnie zaś wynik tej analizy i jego uzasadnienie zawarty został w rozstrzygnięciu uwag i zamieszczony w załączniku do zaskarżonej uchwały. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnoszących się do dowolności i gołosłowności ustaleń rozstrzygnięcia. Na poparcie swej tezy strona skarżąca nie powołała żadnych konkretnych dowodów, a z treści skargi wynika jedynie polemika z przyjętym przez Radę Miasta rozwiązaniem. Jej wyrazem jest dołączenie do skargi alternatywnego projektu rozwiązania technicznego placu do zawracania. Rada Miasta oceniła, że przedstawiony w skardze projekt modernizacji ul. [...] nie spełnia wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i usytuowanie placu do zawracania samochodów ciężarowych; projekt spełnia jedynie warunek, jakiemu powinien odpowiadać plac do zawracania dla samochodów osobowych, w postaci promienia nie mniejszego niż 6 m. Natomiast zgodnie z treścią § 125 ust. 2 pkt 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., dla samochodów ciężarowych plac do zawracania powinien mieć promień nie mniejszy niż 9 m lub kształt kwadratu o wymiarach nie mniejszych niż 12,5 m na 12,5 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie powyższa analiza nie może być przedmiotem oceny i kontroli Sądu, jako że została zawarta w odpowiedzi na alternatywne rozwiązanie dołączone do skargi, jednakże uszczegółowienie powyższe, w ocenie Sądu, czyni zasadnym stanowisko, iż Rada Miasta, podejmując zaskarżoną uchwałę, kierowała się zasadą możliwie najmniejszego uszczerbku własności osób, których interesu prawnego przebieg planowanej drogi mógłby dotyczyć, tj. zarówno właścicieli nieruchomości przy ul. [...], jak i skarżących - współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...], a wybór rozstrzygnięcia poprzedzony został gruntowną analizą możliwych rozwiązań. Sąd nie podzielił przy tym zarzutu skargi, że Rada Miasta powinna rozważyć możliwość wykreślenia ul. [...] z wykazu dróg publicznych, według propozycji Prezydenta Miasta G. zgłoszonej przy rozpatrzeniu uwag. Decydujący dla takiej oceny jest szerzej opisany wyżej obowiązek zapewnienia przez gminę porządku publicznego, w ramach którego Sąd widzi zapewnienie bezpieczeństwa na drogach publicznych. Nie można zatem celu publicznego, jakim jest modernizacja gminnej drogi publicznej, ograniczać do uwzględnienia partykularnego interesu właścicieli nieruchomości położonych przy tej ulicy, cel ten bowiem powinien być rozumiany szeroko, stosownie do treści art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli M. S., H. S., E. S. oraz J. S. –H., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2, art. 31 ust. 2 i 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 125 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., tj. art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniała podstawa do jej uwzględnienia oraz art. 113 § 1 tejże ustawy przez zamknięcie rozprawy pomimo braku wyjaśnienia "konieczności" i "niezbędności" przyjęcia zaskarżonego rozwiązania planistycznego tak daleko naruszającego sferę prawa własności skarżących . W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że powołane rozporządzenie nie nakazuje dostosowania istniejących już dróg do warunków określonych w tymże rozporządzeniu. Nadto zaplanowany na terenie prywatnym skarżących plac do zawracania przekracza wymogi stawiane w wskazanym rozporządzeniu. W opinii skarżących, Sąd pominął w zasadzie jako nieistotny załączony do skargi dowód - projekt rozwiązania spełniającego wymogi placu do nawracania o wiele mniej uciążliwego i bardziej uwzględniającego uzasadnione interesy skarżących oraz interesy innych właścicieli. Planując drastyczne naruszenie prawa własności, należało czynić to z możliwie najmniejszym negatywnym naruszeniem uzasadnionego interesu indywidualnego, czego w toku postępowania planistycznego oraz uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego nie zrobiono. Wojewódzki Sąd Administracyjny ten stan zaakceptował zaskarżonym wyrokiem. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, Sąd pominął również zarzut, że planowane poszerzenie ulicy [...] w granicach działki stanowiącej własność skarżących nie stanowi realizacji celu publicznego i nie jest prowadzone w interesie publicznym. Poszerzenie ulicy jest planowane nie na gruntach stanowiących zasób gminy, jak też nie na fragmentach nieruchomości osób zainteresowanych inwestycją. Pominięta została w sprawie także przesłanka "konieczności" zawarta w art. 31 ust 3 Konstytucji jako warunku zezwalającego na ograniczania prawa własności. Istotą zarzutu co do nietrafności wyroku WSA jest nie tyko sam fakt ingerencji w własność na którą w rozsądnych, sprawiedliwych granicach właściciele wyraziliby zgodę - ale jego nieproporcjonalny i niekonieczny zakres. Dla poprawy warunków dojazdu do kilku posesji sięgnięto po nieracjonalne i nieproporcjonalne do celów środki - jakim jest zniszczenie funkcji rekreacyjnej jednej działki. W ocenie skarżących, Sąd nie przeprowadził analizy uciążliwości środka oraz określenia trafności wyboru co do proporcji. Mogło to polegać na rozważeniu choćby dowodu z projektu alternatywnego, przedłożonego przez stronę jako załącznik do skargi. Nie jest możliwe poprzestanie na stwierdzeniu, że opierając się w zasadzie na odpowiedzi na skargę, Sąd uznał, że analiza środka alternatywnego została dokonana. Twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają waloru analizy, a w aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi brak jest takich ekspertyz. Rozważając sprawę WSA nie wziął pod uwagę, że ten sam cel można było osiągnąć bez stosowania tak drastycznych środków, jak zastosowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Głównymi zarzutami podniesionymi przez skarżących w rozpoznawanej skardze kasacyjnej są przede wszystkim zarzuty odnoszące się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego - wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący w tym zakresie zarzucają Sądowi I instancji, że wymienione przepisy zostały pominięte przy rozpoznawaniu skargi, co skutkowało tym, iż Sąd właściwie nie rozważył jakie względy przemawiały za ograniczeniem prawa własności skarżących do nieruchomości, na (części) której zaplanowana została modernizacja drogi (budowa placu do zawracania). Zarzuty dotyczące naruszenia art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. traktować należy jako procesową konsekwencję zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. jest w rozpoznawanej sprawie o tyle nietrafny, że powołany przepis, który upoważnia przewodniczącego do zamknięcia rozprawy po uznaniu przez Sąd, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, ma charakter "porządkowy". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, albowiem dla skutecznego oparcia zarzutu na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 723/05). Należy zauważyć, że strona skarżąca nie zgłaszała w toku postępowania żadnych wniosków dowodowych, a przytoczona przez skarżących argumentacja (niewyjaśnienie przez Sąd konieczności i niezbędności przyjęcia zaskarżonego rozwiązania planistycznego) zmierza w istocie do wykazania, że Sąd I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych i nie odniósł się do podniesionych przez stronę zarzutów związanych, w jej ocenie, z naruszeniem władztwa planistycznego gminy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca wielokrotnie zarzuca Sądowi I instancji niewzięcie pod uwagę konkretnych okoliczności podniesionych w skardze lub mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, albo też przyjęcie ustaleń nie mających oparcia w stanie faktycznym sprawy, przy czym w tej mierze skarga kasacyjna nie wskazuje uchybień konkretnym przepisom postępowania, które zastosował lub powinien zastosować Sąd I instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że jeżeli brak jest zarzutów dotyczących uchybienia konkretnym przepisom proceduralnym przez sąd pierwszej instancji, to Naczelny Sąd Administracyjny - przy rozpoznawaniu zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego - jest związany oceną dokonanych ustaleń faktycznych w zaskarżonym wyroku. Przechodząc do oceny tychże zarzutów (dotyczących naruszenia prawa materialnego), Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafne w pierwszym rzędzie uznał zarzuty naruszenia przepisów konstytucyjnych (art. 2, art. 31 ust. 2 i 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji). Przypomnieć otóż należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wnoszący skargę kasacyjną wskazując w tym miejscu, między innymi, na art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnieniu podlega prawo własności, nie zauważa jednak, iż regulacja ta nie oznacza jeszcze, że ochrona przyznawana istniejącym stosunkom własnościowym ma charakter bezwzględny. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uszeregowując je w dziewięciu równorzędnych punktach. Nie można więc prawu własności w tej sytuacji nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi przez ustawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1487/06 niepubl.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za prawidłowe na gruncie regulacji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym jej art. 6, jest stanowisko Sądu, że organ stanowiący gminy w granicach przysługującej mu kompetencji uchwalania planu miejscowego był uprawniony do wprowadzania w treści planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. zapisów kształtujących sposób wykonywania przez stronę skarżącą prawa własności. Sąd I instancji - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - w sposób prawidłowy dokonał wykładni, jak i ocenił zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmując, że podjęcie zaskarżonej uchwały Rady Miasta G. w konkretnym jej kształcie uwzględniało zapewnienie możliwie najmniejszego uszczerbku własności osób, których przebieg planowanej drogi dotyczył. Brak jest podstaw by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżących wynikająca z planowanej poprawy warunków ruchu na drodze oraz zapewnienia właściwego dojazdu pojazdom użyteczności publicznej (pogotowie ratunkowe, straż pożarna itp.) była nierzeczywista lub też nieproporcjonalna do użytych środków, za które skarżąca w tej sprawie uważa "zniszczenie funkcji rekreacyjnej" własnej działki. Wszystkie wskazywane przez stronę skarżącą argumenty, które w jej ocenie potwierdzają bezprawne ograniczenie przysługującego jej prawa własności nieruchomości, sprowadzają się do generalnego zakwestionowania przyjętych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ustaleń. Ustalenia te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, są jednak prawidłowe i zostały w sposób właściwy przez Sąd uzasadnione pod kątem przywoływanych zasad konstytucyjnych. Funkcjonowanie transportu drogowego powinno się odbywać na takich zasadach by zapewnione były możliwości właściwego wykonywania przejazdu po drodze publicznej. Nie chodzi tu przy tym o spełnienie przez daną drogę publiczną minimalnych wymagań – sam stan przejezdności, ale o sytuację, gdy droga spełnia wszystkie warunki techniczne odpowiadające danej klasie, w tym także warunki wskazane w § 125 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że konieczność poprawy warunków korzystania z drogi publicznej, a przede wszystkim potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa komunikacyjnego na danym obszarze jest okolicznością na tyle istotną dla porządku publicznego, iż musi być ona uważana w rozpoznawanej sprawie za uzasadnioną podstawę dla przeprowadzenia modernizacji drogi (nieprzelotowej) poprzez budowę na jej zakończeniu placu do zawracania, zgodnie z warunkami wskazanymi w § 125 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Ponieważ analiza wymagań technicznych oraz ocena ekonomiczna w świetle konkretnych warunków terenowych (zabudowa i rodzaj zagospodarowania terenu przy ulicy [...]) wskazywały, że budowa placu do zawracania może się odbyć poprzez poszerzenie odcinka drogi tylko po jednej stronie, przyjęcie w takiej sytuacji w planie miejscowym, wbrew przywołanym przesłankom, wariantu proponowanego przez stronę skarżącą, albo też zrezygnowanie całkowicie z realizacji inwestycji, o co strona również wnosiła, byłoby rozwiązaniem trudnym do zaakceptowania. Wyznaczenie spornego projektu przebudowy drogi nie było arbitralne, gdyż dokonany przez gminę wybór rozwiązania miał na celu zapewnienie, by modernizacja gminnej drogi publicznej pociągała za sobą proporcjonalnie najmniej niekorzystne skutki dla właścicieli nieruchomości położonych w obszarze inwestycji. Strona skarżąca nie zakwestionowała w sposób skuteczny prawidłowości przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dotyczących wyboru wariantu budowy drogi oraz przesłanek ten wybór uzasadniających. Oznacza to tym samym, że Rada Miasta G. uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. nie wykroczyła poza przyznane jej władztwo planistyczne. Mając na uwadze, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.