II OSK 750/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1385/11 w sprawie ze skargi P. T. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1385/11, oddalił skargę P. T. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2011 roku P. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 roku, Nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał, iż z dotychczasowej możliwości zabudowy szeregowej i atrialnej jego działki nastąpiło ograniczenie do zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej. Powierzchnia działki została zmniejszona poprzez zajęcie jej części pod drogę, a nadto w miejscowym planie zawarto nakaz zachowania na działce minimum 80% powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto skarżący stwierdził, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy pozbawiła go (ograniczyła) prawa własności ponad 1000 m2 jego gruntu. Projektowana droga kończy się za działką skarżącego zaś sąsiednie działki nie mając zajętego pasa pod tę drogę mają swobodny dostęp do innych dróg publicznych. W rzeczywistości kończąca się niedaleko za działką skarżącego droga, jego zdaniem, służyłaby jako parking dla innych posesji. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie wskazując, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza prawa własności skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga P. T. jest niezasadna. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż z załączonej do akt sprawy mapy wskazującej teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenie tego terenu w planie wynika, że część działki skarżącego przylegająca do ul. [...] została przeznaczona pod tę ulicę. Z mapy wynika, że część działki skarżącego przeznaczona pod ul. [...] przeznaczona została częściowo pod jezdnię, a częściowo w celu utworzenia ścieżki rowerowej oraz że również z działek sąsiednich wydzielone zostały tereny pod jezdnię oraz utworzenie ścieżki rowerowej. Tym samym twierdzenia skarżącego, iż projektowana droga kończy się tuż za jego działką są niezasadne. Przeczy temu jednoznacznie treść mapy stanowiącej załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie zgodził się również z zarzutami skarżącego, iż przeznaczenie części działki skarżącego pod poszerzenie drogi publicznej, jaką jest ul. [...] oraz utworzenie ścieżki rowerowej jest działaniem para-prawnym oraz że ta część działki skarżącego, która została w miejscowym planie przeznaczona pod ulicę [...] oraz ścieżkę rowerową będzie służyć, jako parking. Jak wskazał Sąd I instancji wzdłuż całej granicy działki skarżącego od strony ul. [...] zaprojektowana została ścieżka rowerowa. Parkowanie pojazdów na tej ścieżce jest niedopuszczalne chociażby z uwagi na treść art. 49 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 roku Nr 108, poz. 908 - tekst jednolity ze zm.), z którego wynika, że zabrania się zatrzymywania pojazdu na drodze dla rowerów, pasie ruchu dla rowerów oraz w śluzie rowerowej, z wyjątkiem roweru. Nie sposób też przyjąć, że jezdnia ulicy [...] mogłaby być wykorzystywana, jako parking dla pojazdów właścicieli innych posesji. W ocenie Sądu, zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby interesu publicznego. Poszerzanie dróg publicznych oraz tworzenie ścieżek rowerowych leży w interesie publicznym. Okoliczność, iż skarżący nie traktuje przeznaczenia części swojej działki pod poszerzenie ulicy oraz utworzenie ścieżki rowerowej w kategoriach potrzeb interesu społecznego nie oznacza, że taki interes społeczny w tym przypadku nie istnieje. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części działki skarżącego pod drogę publiczną oraz pod utworzenie ścieżki rowerowej, w ocenie Sądu, jest racjonalnie uzasadnione i nie stanowi naruszenia tzw. władztwa planistycznego. Ponadto Sąd wskazał, iż kwestia ograniczeń w zagospodarowaniu należącej do skarżącego działki o nr ew. 3, takich jak nakaz zachowania na działce minimum 80% powierzchni biologicznie czynnej oraz dopuszczenie jedynie zabudowy działki zabudową jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą nie jest regulowana uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 roku, Nr XXXVI/1090/2008. Kwestie te reguluje uchwała Rady Gminy Warszawa Ursynów z dnia 16 listopada 1999 roku, Nr 165. Ocena zgodności z prawem tej uchwały została dokonana przez Sąd w odrębnym postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku P. T. zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 28 ust. 1 w zw. z 20 ust 1 oraz w zw. art. 15 ust 1 a także w zw. z art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, w związku z § 12 pkt 19) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – (Dz. U., Nr 164, poz. 1587). przez ich niezastosowanie i uznanie, że uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 stycznia 2008r., nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ważna i nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym trybu uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymogu zamieszczenia w zaskarżonej uchwale, uzasadnienia, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że uchwalony uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 stycznia 2008r., nr XXXVI/1090/2008 plan zagospodarowania przestrzennego dla działki skarżącego, odbiega od wiążących dla Rady Miasta ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy uchwalonym uchwałą Nr LXXXII/2746/2006 Rady m. st. Warszawy z dnia 10 października 2006 roku i nie posiada wymaganego prawem uzasadnienia. b) art. 6 ust 1 w zw. z: art. 4 ust 1, art 2 pkt 5, art. 1 ust 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także w zw. z: art. 140 kodeksu cywilnego, art. 64 i art. 31 ust 3 Konstytucji przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 stycznia 2008r., nr XXXVI/1090/2008, przewidujący przeznaczenie części działki skarżącego na ścieżkę rowerową nie narusza prawa własności skarżącego, bo ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w sytuacji przeznaczenie przez gminę Miasta Stołecznego Warszawy korzystania z nieruchomości skarżącego przez inne podmioty, niezależnie od woli właściciela - skarżącego możliwe jest tylko w przypadku przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami gdy tymczasem budowa ścieżki rowerowej nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie może być inwestycją celu publicznego. 2) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 151 i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 28 ust. 1, art. 20 ust 1, art. 15 ust 1, art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 131 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, w związku z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez oddalenie skargi na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 stycznia 2008r., nr XXXVI/1090/2008 pomimo, że zaskarżona uchwała jest nieważna z uwagi na fakt, że odbiega od wiążących dla Rady Miasta ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy uchwalonym uchwałą Nr LXXXI i/2 746/20 06 Rady m. st. Warszawy z dnia 10 października 2006 roku i nie posiada wymaganego prawem uzasadnienia. b) art. 151 i art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 ust 1 w zw. z: art. 4 ust 1, art. 2 pkt 5, art. 1 ust 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także w zw. z: art. 140 kodeksu cywilnego, art. 64 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona uchwała niezgodnie z w/w przepisami prawa ogranicza prawo własności pozwanego przeznaczając część nieruchomości skarżącego na inwestycje celu publicznego w postaci ścieżki rowerowej mimo, że budowa ścieżki rowerowej nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie może być inwestycją celu publicznego c) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - jaka jest podstawa prawna uznania ścieżki rowerowej jako inwestycji celu publicznego . W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu sądowi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa zgodnie z normami przepisanymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż zgodnie z rysunkiem studium nr [...], ustalenia studium dotyczące rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w zakresie systemu transportowego układu drogowo-ulicznego i komunikacji zbiorowej przewidują rozmieszczenie inwestycji celu publicznego w rejonie ulicy [...] w Warszawie jedynie w części tej ulicy leżącej na południe od ulicy [...]. Ponadto rysunek ten nie przewiduje na ulicy [...], rozmieszczenia ścieżki rowerowej. Tymczasem działka skarżącego położona jest przy ul. [...] na północ od ulicy [...], tj. w części w której studium nie przewiduje rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w zakresie systemu transportowego układu drogowo-ulicznego i komunikacji zbiorowej. Stąd też uchwalony uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 stycznia 2008r., nr XXXVI/1090/2008 plan zagospodarowania przestrzennego dla działki skarżącego, który przewiduje rozmieszczenie na części jego działki drogi i ścieżki rowerowej, odbiega od wiążących dla Rady Miasta ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy uchwalonym uchwałą Nr LXXXI 1/2746/2006 Rady m. st. Warszawy z dnia 10 października 2006 roku. Tym samym Sąd I instancji, rozpoznając niniejszą sprawę nie przeprowadził kontroli w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wiążącymi dla Rady Miasta ustaleniami studium. Gdyby bowiem Sąd I instancji przeprowadził taką kontrolę doszedłby do wniosku, że plan zagospodarowania przestrzennego odbiega od ustaleń studium, co w efekcie prowadziło by do nieważności zaskarżonej uchwały oraz że uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 stycznia 2008r., nr XXXVI/1090/2008 zawiera istotną wadę formalną, w postaci braku uzasadnienia uniemożliwiającą sądowi dokonanie kontroli zgodności planu z prawem materialnym. Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej budowa ścieżki rowerowej, spełniającej jedynie funkcje rekreacyjne, nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie może być uznana za inwestycję celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie podkreśla się, że studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Jednakże stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Tym samym stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze, a stopień szczegółowości studium zależy od woli organu, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów. W oparciu o wyżej przedstawione rozważania zauważyć należy, iż w treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwałą nr LXXXII/2746/06 z dnia 10 października 2006 r. w obszarze, na którym leży działka skarżącego, nie został określony przebieg ulic o charakterze lokalnym i dojazdowym, bowiem kwestię tę pozostawiono do rozstrzygnięcia dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na rysunku studium przebieg układu drogowo – ulicznego i komunikacji zbiorowej w obszarze działki skarżącego zaznaczono jedynie orientacyjnie, wskazując również, iż inwestycje celu publicznego będą określone w planie miejscowym, stosownie do potrzeb i zgodnie z zasadami określonymi w studium. Nie sposób zatem uznać, iż miejscowy plan jest w tym zakresie sprzeczny z zapisami studium, skoro samo studium, jak wskazano powyżej, regulację dotyczącą przebiegu układu drogowo – ulicznego i komunikacji oraz inwestycje celu publicznego, pozostawiło do rozstrzygnięcia w miejscowym planie. W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności skarżącego to wskazać należy, iż co prawda jest ono chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. Tak właśnie zostały zinterpretowane przez Sąd pierwszej instancji i zastosowane w sprawie przepisy chroniące prawo własności w Konstytucji (art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64), czyniąc nieuzasadnionymi zarzuty ww. skargi kasacyjnej w tej mierze. Prawo, a w tym także zasady konstytucyjne, jak i zasada wynikająca z art. 7 k.p.a., wymagają uwzględnienia /zrównoważenia/ interesu społecznego /publicznego/ i słusznego interesu prywatnego. W takim jak to wskazuje się zakresie przyjęcie, iż interes prawny skarżącego, w tym chroniony prawem konstytucyjnym nie został naruszony, należy uznać za prawidłowe. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że zasada proporcjonalności wyrażona w art. art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP nie wynika z wymienionego w skardze kasacyjnej szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jedynie ze wskazanych wyżej przepisów Konstytucji RP, stąd też nawet ich hipotetyczne naruszenie nie mogłoby skutkować naruszeniem tej zasady. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Rada m. st. Warszawy została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Sąd I instancji - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - w sposób prawidłowy dokonał wykładni, jak i ocenił zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmując, że wydanie zaskarżonej uchwały w konkretnym jej kształcie uwzględniało zapewnienie wystąpienia możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym, a interesem skarżącego. Zdaniem NSA, brak jest podstaw by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżącego była nadmierna lub nieproporcjonalna w stosunku do innych właścicieli. W świetle powyższego wywodu nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie wskazał na konieczność znalezienia odpowiedniego balansu pomiędzy prawem własności a zagwarantowaniem możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu, wyznaczenie obszaru obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego i poszerzenie drogi publicznej na nieruchomości skarżącego, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ciąg pieszo-rowerowy jest celem publicznym albowiem służy ogółowi społeczeństwa i jest ogólnodostępny. Zauważyć jednak należy, że określenie celów publicznych w art. 6 pkt 1-10 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wymaga sięgnięcia w niektórych przypadkach do przepisów innych ustaw, w tym przypadku ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 , poz. 115 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 4 pkt 2 cytowanej ustawy, droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908 ze zm.) drogę w rozumieniu przepisów niniejszej ustawy stanowi wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem dla pojazdów szynowych, znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei pkt 5 tego przepisu wskazuje, iż droga dla rowerów to droga lub jej część przeznaczona do ruchu rowerów, oznaczona odpowiednimi znakami drogowymi; droga dla rowerów jest oddzielona od innych dróg lub jezdni tej samej drogi konstrukcyjnie lub za pomocą urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Interpretacja treści art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wskazuje zatem, iż ścieżka przeznaczona do ruchu rowerowego stanowi element drogi, a więc można w tym przypadku mówić o inwestycji celu publicznego. Zgodzić należy się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że Rada m.st. Warszawy nie sporządziła uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, jednakże naruszenie wskazanego w skardze kasacyjnej § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie miało wpływu na legalności podjętej uchwały. Przepis ten określa jedynie sposób dokumentowania prac planistycznych. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na to, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.