I OSK 1507/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 4/11 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Rektora Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 maja 2011 r., IV SA/Wr 4/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Rektora Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu z [...] listopada 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dziekana Wydziału Wychowania Fizycznego Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu z [...] września 2010 r. nr [...], a także decyzję Rektora Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów. Orzeczenie to zapadło w następujących okolicznościach: Zarządzeniem z [...] stycznia 2006 r. nr [...] Dziekan Wydziału Wychowania Fizycznego Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu, na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.), zwanej dalej ustawą o szkolnictwie wyższym, w związku z § 56 ust. 2 i 12 pkt b Statutu Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu oraz § 16 1a), § 16 1c), § 18, § 19, § 35, § 40 Regulaminu Studiów Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu, zarządził o skreśleniu z listy studentów V roku R. A. Decyzją z [...] stycznia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, statutu Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu w związku z § 16 pkt 1c i § 18, § 35 oraz § 16 pkt 1a, § 37, § 38, § 39, § 40 i § 19 regulaminu Studiów Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu, Dziekan Akademii Wychowania Fizycznego skreślił z listy studentów R. A. W uzasadnieniu organ wskazał brak zaliczeń. Wnioskiem z 9 lipca 2008 r. pełnomocnik R. A. zwrócił się do Rektora Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności zarządzenia Dziekana Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu z [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie skreślenia z listy studentów R. A. Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Rektor Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu, działając na podstawie art. 70 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym w związku z art. 154 § 1 k.p.a. uchylił zarządzenie nr [...] Dziekana Wydziału Wychowania Fizycznego Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu z [...] stycznia 2006 r. w zakresie dotyczącym skreślenia R. A. z listy studentów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją nr [...] z [...] września 2010 r. Dziekan Wydziału Wychowania Fizycznego Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu po ponownym rozpoznaniu sprawy na postawie art. 190 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z § 34 ust. 1 pkt 1 Regulaminu Studiów skreślił R. A, z listy studentów. Decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] Rektor Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu na postawie art. 191 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz § 50 ust. 4 pkt 7 Statutu Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję Dziekana Wydziału Wychowania Fizycznego Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu z [...] września 2010 r. o skreśleniu R. A. z listy studentów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu R. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślił, że powyższa decyzja wydana została przy błędnie ustalonym stanie faktycznym, a przesłanki uzasadniające jej wydanie są fikcyjne. Organ pominął w uzasadnieniu swojej decyzji fakt, że decyzja Dziekana Wydziału Wychowania Fizycznego we Wrocławiu w istocie była reakcją na pismo pełnomocnika Skarżącego z 10 września 2010 r. Zostało to pominięte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, a ma istotne znaczenie dla oceny stanu faktycznego. Dowolne i nieznajdujące oparcia w faktach jest stwierdzenie, że R. A. nie podjął studiów po doręczeniu decyzji Rektora. Skarżący podniósł, że nie mógł w tym czasie jak i nie może obecnie wywiązywać się z obowiązków studenta, gdyż wbrew jego chęci kontynuowania studiów zarówno bezpośrednio po uchyleniu poprzedniej decyzji, jak również obecnie z wyłącznej winy uczelni jest to niemożliwe. Dodatkowo podniósł, że decyzja została wydana bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych, bez zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Przed wydaniem nie zawiadomiono pełnomocnika o tym, że zgromadzono jakiś materiał, który upoważniałby do wydania rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd stwierdził, że w ramach sprawowanej przez siebie kontroli legalności działań organów administracji publicznej usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przez sąd może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Przy tym, zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczony jest przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że sprawowana jest w ona w granicach danej sprawy, a sąd administracyjny ją sprawujący nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną. Zasadność skargi Sąd wywiódł z innych przesłanek niż przedstawione przez skarżącego. Wynikają one z analizy obu kontrolowanych decyzji administracyjnych. Stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Decyzja o skreśleniu studenta z listy studentów jest zatem jedną z decyzji wymienionych w powyższym przepisie. Zaskarżona decyzja została oparta na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Stanowi on, że kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej skreśla studenta z listy studentów w przypadku niepodjęcia studiów. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Rektora Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu, utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji z [...] września 2010 r. w sprawie skreślenia z listy studentów R. A.. Dla dokonania przedmiotowej oceny zasadniczego znaczenia nabiera całościowa analiza postępowania administracyjnego w sprawie, tym samym także postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji. W tym celu należało przeanalizować uregulowania zawarte w rozdziale 13 działu II k.p.a. wskazujących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, które enumeratywnie wymienia przepis art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz przepisów procedury administracyjnej, które z mocy art. 207 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym mają zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Pełnomocnik skarżącego we wniosku z 9 lipca 2008 roku, poprzedzającym wydanie decyzji Rektora Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] uchylającej zarządzenie nr [...] w zakresie dotyczącym skreślenia R. A. z listy studentów i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, wniósł o stwierdzenie nieważności uchylonego zarządzenia z [...] stycznia 2006 roku. Tak więc rzeczą organu było rozważenie czy w istocie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Konsekwencją rozpatrzenia tego wniosku i uznania, iż żadna z tych przesłanek nie zachodzi bądź też zachodzi któraś z przesłanek winna być decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności, bądź stwierdzająca nieważność zaskarżonego aktu. Tymczasem organ decyzją z [...] sierpnia 2008 r. uchylił zarządzenie nr [...], powołując się w jej uzasadnieniu na art. 154 § 1 k.p.a., który to przepis określa przesłanki zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa. Na wadliwość takiego rozstrzygnięcia wskazuje także orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z 2 04 1998 roku, IV SA 1438/96). Postępowanie nieważnościowe zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu z zastosowaniem art. 61 § 1 k.p.a. Rozwiązanie przyjęte w tym ostatnim przepisie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania na żądanie strony, ale wyznacza granice zasady skargowości przyjmując, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić zgodnie z treścią stosunku materialnoprawnego i w zakresie objętym wnioskiem. Tak, więc prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie zgodnie ze złożonym wnioskiem. Obowiązkiem organu administracyjnego jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ związany jest tym żądaniem. W myśl art. 135 p.p.s.a Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu decyzja Rektora Akademii Wychowania Fizycznego z [...] sierpnia 2008 r. jest w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. aktem podjętym w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga wniesiona od decyzji kończącej postępowanie główne. Dlatego Sąd nie zajmował stanowiska w kwestii merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego także decyzji z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Rektora Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu z powodu wykazanych jej wad, sprawa ta będzie przedmiotem ponownego postępowania, w którym organ ponownie rozpozna wniosek skarżącego z 9 lipca 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W skardze kasacyjnej R. A. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części, co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt I wyroku, dotyczącego uchylenia decyzji Rektora Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2008 r., nr [...], zarzucając mu naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię tego przepisu i bezpodstawne przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych sprawy istniały podstawy do uchylenia decyzji Rektora Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu z [...].08.2008 r., nr [...], gdy decyzja ta nie była objęta skargą co oznacza, że Sąd wyszedł poza żądanie skargi i poza granice sprawy nią objętej co uzasadnia przyjęcie skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe uchybienie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Sąd bezpodstawnie przyjął, że sprawa której dotyczyło postępowanie wywołane skargą obejmuje również przedmiotową decyzję Rektora, którą Sąd uchylił. Taki pogląd i rozszerzająca wykładnia przepisu jest nie do zaakceptowania. Granice skargi wyznacza strona, jak również decyzje o których uchylenie wnosi. Sąd nie jest władny do wyjścia poza granice decyzji, które były opisane w skardze. W tym przypadku granice danej sprawy wyznaczają decyzje wymienione przez skarżącego w skardze. Nie jest zatem prawnie możliwe wykroczenie poza te granice i dokonanie oceny decyzji której sprawa nie dotyczy. Nie ma argumentów, które uzasadniałyby stanowisko Sądu, który stwierdza, że uchylony akt mieści się w granicach danej sprawy. Nie jest tak, gdyż granice sprawy zostały wyznaczone przez decyzje, które wskazał skarżący. Sąd niedopuszczalnie wykroczył poza granice skargi, co stanowi istotne uchybienie procesowe mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a nadto jest niekorzystne dla skarżącego, gdyż sytuuje go w gorszej sytuacji niż istniała przed wystąpieniem na drogę sądową. Nie można wzruszyć decyzji, którą uchylił Sąd choćby ze względu na upływ terminów umożliwiających ich zaskarżenie. Uchylona decyzja przez Sąd jest ostateczna, nie była przez nikogo zaskarżana. Cofnięcie się zatem przez Sąd korzystając ze skargi w innej sprawie do decyzji ostatecznej z 2008 r. stanowi w istocie obejście przepisów prawa dotyczących terminów i trwałości decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie jest trafny. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś – przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy zachowuje aktualność stwierdzenie, że dla sądu skarga ma wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności – por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 195. Jej treść w żaden sposób nie ogranicza zakresu rozpoznania dokonywanego przez sąd administracyjny do aktów lub czynności wskazanych przez skarżącego. Z kolei, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczące się przed organami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 1996 r., III SA 967/96, ONSA 1997, nr 4, poz. 170), jak też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia. W konsekwencji oraz w związku z uregulowaniem zawartym art. 124 § 1 pkt 6 należy przyjąć, że sąd administracyjny jest władny objąć swą kontrolą również akt (czynność) wydany (podjętą) w postępowaniu wszczętym po zaskarżeniu tego aktu (czynności) do sądu administracyjnego oraz zastosować wobec nich przewidziane przez ustawę środki w celu usunięcia naruszenia prawa. Przykładowo, za decyzję wydaną "w granicach danej sprawy" może być uznana decyzja ostateczna wydana w trybie art. 155 k.p.a., zmieniająca częściowo decyzję zaskarżoną wcześniej do sądu administracyjnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7). Wszystkie decyzje wydane w rozpoznawanej sprawie zostały podjęte w przedmiocie skreślenia z listy studentów R. A.. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że także decyzja Rektora Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2008 r., nr [...] została podjęta w granicach tej właśnie sprawy. Miał zatem prawo ją uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., jeżeli uznał, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia rozpoznawanej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.