II SA/Ol 924/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 16 czerwca 2011 r., nr XI/87/2011 w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 16 czerwca 2011 r. nr XI/87/2011 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowych zabudowanych w drodze przetargu ograniczonego do właścicieli zabudowań; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 12 października 2011r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wywiódł skargę na uchwałę nr XI/87/2011 z dnia 16 czerwca 2011r. Rady Miejskiej w Dobrym Mieście w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowych zabudowanych w drodze przetargu ograniczonego do właścicieli zabudowań. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności rzeczonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że Rada potraktowała przedmiotową uchwałę jako akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące i określiła jej termin wejścia w życie w sposób wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tj. po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Tymczasem w ocenie strony skarżącej uchwała ta nie jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy, gdyż nie jest aktem wymienionym w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Niewątpliwie ma ona charakter indywidualny, a nie abstrakcyjny i dotyczy konkretnych osób. Ponadto żaden przepis obowiązującego prawa nie zawiera upoważnienia do stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego w zakresie regulacji kwestionowanej uchwały. Ponadto skarżący zauważył, że w treści spornej uchwały wyrażono zgodę na zbycie nieruchomości w drodze przetargu ograniczonego, tymczasem sprzedaż ta ma nastąpić na rzecz właściciela zabudowań znajdujących się na tej nieruchomości, co pozwala na przyjęcie, że mamy tu do czynienia faktycznie ze zwolnieniem z obowiązku zbycia danych nieruchomości w drodze przetargu, co narusza art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten przewiduje bowiem, że co do zasady sprzedaż i oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości może nastąpić jedynie w drodze przetargu. Ponadto Wojewoda podniósł, że w spornej uchwale obok art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, który nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy, brak jest wskazania innej podstawy prawnej wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości wymienionych w § 1 uchwały. Wskazano przy tym, że dokonanie przez Radę w przedmiotowej uchwale zwolnienia z obowiązku sprzedaży określonych nieruchomości w drodze przetargu narusza art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mamy bowiem tu do czynienia z przypadkami wymienionymi enumeratywnie w art. 37 ust. 3 ani też jak wynika z ustalonego stanu faktycznego nie są spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 4 tej ustawy. Na określonych w uchwale nieruchomościach znajdują się bowiem pawilony o przeznaczeniu handlowym, a umowy, na podstawie których są dzierżawione przez osoby fizyczne nie spełniają warunku ustawowego co do czasu, na który zostały zawarte. Wojewoda zaznaczył również, że Rada Gminy nie jest upoważniona do określenia formy przetargu, gdyż to mieści się w kompetencjach organu wykonawczego gminy, w ramach gospodarowania mieniem komunalnym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że podstawą podjęcia przedmiotowej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Do czasu określenia zasad można zaś dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Skoro Rada Miejska w Dobrym Mieście w dotychczas podjętych uchwałach w sprawach dotyczących zasad tworzenia i gospodarowania zasobem nieruchomości stanowiących własność Gminy Dobre Miasto nie określiła zasad zbycia gminnych nieruchomości gruntowych, zabudowanych budynkami, które nie stanowią własność Gminy i nie wyraziła zgody, aby tych czynności mógł dokonywać Burmistrz, to wobec tego uchwała została podjęta właśnie w tym zakresie, który dotychczas nie był uregulowany stosownymi aktami prawnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przede wszystkim trzeba podnieść, że treść spornej uchwały jest tak sformułowana, że nie wiadomo jak ją interpretować, a właściwie można ją rozumieć w dwojaki sposób. Po pierwsze brzmienie uchwały może wskazywać na to, iż tylko właściciel budynku usytuowanego na oznaczonej działce może nabyć tą niejako przypisaną mu nieruchomość gruntową. Jednakże takie rozwiązanie faktycznie wykluczałoby sprzedaż takiej nieruchomości gruntowej w drodze przetargu, a to byłoby sprzeczne z art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 10, Nr 102, poz. 651). Ta regulacja prawna zawiera zasadę, że z zastrzeżeniem pewnych wyjątków, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wprawdzie stosownie do ust. 3 tego przepisu wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Jednakże pierwsza część przywołanego przepisu nie ma zupełnie zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast jeśli chodzi o czas dzierżawy nieruchomości oznaczonych w spornej uchwale to jak wynika z pisma Zastępcy Burmistrza Dobrego Miasta z dnia 30 września 2011r. (akta sądowe, k. – 8) w żadnym przypadku nie przekracza on 10 lat, tymczasem co najmniej taki okres dzierżawy ewentualnie mógłby stanowić podstawę zwolnienia z obowiązku zbycia rzeczonych nieruchomości w drodze przetargu. Druga zaś możliwa interpretacja treści zaskarżonej uchwały każe przyjąć, że właściciele budynków położonych na określonych w uchwale gruntach mogą nabyć każdy z tych wskazanych gruntów. Gdyby jednak przyjąć, że każdy właściciel budynku położonego na wskazanych w uchwale gruntach może nabyć dowolny wymieniony w uchwale grunt to stosownie do art. 40 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami należałoby rozpisać przetarg ograniczony. Przepis ten stanowi bowiem, że przetarg ograniczony organizuje się, jeżeli warunki przetargowe mogą być spełnione tylko przez ograniczoną liczbę osób. Jednakże przepis art. 40 ust. 3 tej ustawy mówi o tym, że o zastosowanej formie przetargu decyduje jego organizator. W ustawie nie zdefiniowano pojęcia "organizator przetargu". Przyjąć należy, że organizatorem przetargu jest właściwy organ, tj. starosta w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa (Rafał Pędrak, Komentarz do art. 40 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Za tym, że organizatorem takiego przetargu w przypadku gminy powinien być właściwy organ wykonawczy gminy przemawia dodatkowo art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 01, Nr 142, poz. 1591), zgodnie z którym do zadań wójta gminy należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Tak więc organ stanowiący gminy nie był władny tu do decydowania o formie wskazanego w spornej uchwale przetargu, te kompetencje zastrzeżone są bowiem dla organu wykonawczego gminy. Ponadto podnieść należy, że w spornej uchwale Rada Miejska w Dobrym Mieście niezasadnie powołała się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym jako podstawę swojego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą regulacją prawną do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Wprawdzie więc Rada Gminy może podjąć uchwałę określającą zasady gospodarowania zasobem jej nieruchomości ale w takim przypadku podejmowanie decyzji w tych sprawach należy do organów wskazanych w uchwale, a w praktyce – do wójta gminy (Komentarz, Samorząd gminny, A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Dom Wydawniczy ABC, str. 167 i 168). Na podstawie przywołanego przepisu i w zakresie zawartego w nim upoważnienia Rada Miejska w Dobrym Mieście podjęła już znajdującą się w aktach sprawy Uchwałę Nr XXXIII/258/98 z dnia 27 lutego 1998r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości stanowiącym własność Gminy Dobre Miasto. Zasady te zostały określone w będącym integralną częścią ww. uchwały załączniku. Zatem jeśli rzeczoną uchwałą ustalono już zasady gospodarowania nieruchomościami, w tym tryb zbywania i wydzierżawiania nieruchomości (także w drodze bezprzetargowej – par. 12 i 13 tej uchwały) to organ stanowiący nie może już wydawać kolejnych uchwał zezwalających na zbycie określonych gruntów konkretnym osobom. Możliwa byłaby jedynie (na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym) ewentualna zmiana wspomnianej uchwały modyfikująca zasady gospodarowania mieniem gminy, co też organ stanowiący dwukrotnie uczynił, ponieważ najpierw uchwałą Nr XIII/110/99 Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 28 października 1999r. a potem uchwałą Nr XII/91/2011 Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 15 lipca 2011r. dokonywano zmian w pierwotnej ww. uchwale Nr XXXIII/258/98 z dnia 27 lutego 1998r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości stanowiącym własność Gminy Dobre Miasto. Podzielić ponadto należy argumentację skarżącego co do błędnego trybu wejścia w życie spornej uchwały. Rada de facto potraktowała rzeczoną uchwałę jako akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące i określiła jej termin wejścia w życie w sposób wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 11, Nr 197, poz. 1172), właściwy dla aktów zawierających przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Tymczasem uchwała ta nie jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy, gdyż nie jest – w przeciwieństwie do uchwały Nr XXXIII/258/98 Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 27 lutego 1998r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości stanowiących własność Gminy Dobre Miasto - aktem prawa miejscowego wymienionym w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i skierowana jest ona do zindywidualizowanego i ściśle, a nie abstrakcyjnie określonego odbiorcy. W związku z powyższym, Sąd w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jednocześnie orzeczono w pkt II, że zaskarżona uchwała w zakwestionowanej części nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.