I OSK 761/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1160/11 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie domu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1160/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. R. na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie domu. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. funkcjonariusz Straży Pożarnej w G., będący w służbie stałej, M. R. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w G. o pomoc finansową w związku z uzyskaniem domu jednorodzinnego położonego w miejscowości R. nr [...], składającego się z 4 izb, o powierzchni mieszkalnej 102 m2 , w którym zamieszkuje od dnia 25 marca 2011 r. wraz z żoną i dwójką dzieci. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], na podstawie art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2005 r., Nr 241, poz. 2034) Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. – odmówił M. R. przyznania jednorazowej pomocy finansowej na uzyskanie domu. Organ stwierdził, że w sytuacji pozostawania z żoną w ustroju rozdzielności majątkowej funkcjonariusz nie spełnia warunków niezbędnych do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie domu, będącego własnością jego żony, a w szczególności określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy straży pożarnej. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej, Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu, skoro funkcjonariusz straży pożarnej M. R. nie jest właścicielem ani współwłaścicielem domu, na uzyskanie którego stara się o pomoc finansową – taka pomoc nie może być mu przyznana, bowiem faktycznie pomoc tą otrzymałaby jego żona - będąca właścicielką domu położonego w R., co byłoby sprzeczne z treścią art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Na tę decyzję M. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej z art. 2 i 9 ust. 2 Konstytucji oraz art. 80 ust. 6 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Skarżący powołując się na orzecznictwo wskazał, że jako "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal lub dom spełniający wymogi określone w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej, czyli dotyczące powierzchni mieszkania, stanu technicznego oraz odpowiedniego tytułu prawnego. Podkreślił, że żaden przepis ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. nie przewiduje wymogu pozostawania przez małżonków w ustroju wspólnoty majątkowej, jako przesłanki nabycia lub utraty prawa do lokalu mieszkalnego lub innych świadczeń. Jedynie § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia to przewiduje. Przepis ten zdaniem organów wzmacnia art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Według skarżącego, stanowisko przyjęte w tym zakresie przez organy jest błędne i oparte na wykładni prawa niezgodnej z Konstytucją oraz orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011 r. oddalając skargę zwrócił uwagę, że art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przewiduje możliwość przyznania pomocy finansowej "na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu". Zdaniem Sądu pod pojęciem uzyskania należy rozumieć nie uzyskanie jakiegokolwiek tytułu do danego lokalu lub domu i związanego z nim prawa do zamieszkania, a z którym nie łączy się prawo do dysponowania nim, ale uzyskanie prawa o charakterze samoistnym, takiego jak prawo własności (współwłasności). Uzyskanie prawa do lokalu mieszkalnego lub domu wyprowadzone z umowy najmu, użytkowania lub prawa do współkorzystania z mieszkania stanowiącego odrębną własność drugiego małżonka nie może być uznane jako uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, które miałoby zostać finansowane przez budżet Państwa. W ocenie Sądu odnosząc postanowienia art. 80 ust. 2 powołanej ustawy do niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego niniejszej sprawy, w momencie składania przez M. R. wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu, jego małżonka E. R. posiadała dom, w którym zresztą skarżący już zamieszkał. Wobec tego sąd uznał, że skarżący składając wniosek nie spełniał warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, o której mowa w art. 80 ust. 1 ustawy, bowiem wystąpiła sytuacja określona w art. 80 ust. 2 pkt 3. R., oddalone ok. 3,5 km od miejsca pełnienia służby przez skarżącego, to jest G., należy niewątpliwie zaliczyć do "miejscowości pobliskiej", zaś powierzchnia użytkowa domu zamieszkałego przez rodzinę skarżącego w R. o powierzchni mieszkalnej wynoszącej 102 m2 bez wątpienia odpowiada przysługującej skarżącemu powierzchni mieszkalnej z uwzględnieniem zamieszkujących z nim członków jego rodziny. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podmiotem do którego ewentualna pomoc finansowa może być skierowana ze strony Państwa ma być strażak, któremu Państwo to nie jest w stanie zapewnić potrzeb mieszkaniowych. On też ma być beneficjentem tej pomocy. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskowane środki finansowe nie przeznaczyłby na uzyskanie domu, skoro wybudowany dom stanowi odrębny majątek żony. Od wyroku wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 grudnia 2011 r. skargę kasacyjną złożył M. R. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 1.000 zł. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 80 ust 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ocena braku uprawnień do otrzymania pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, dokonywana jest według stanu faktycznego po uzyskaniu lokalu, co skutkowało odmową wypłaty świadczenia, b) art. 80 ust 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyklucza uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez jego współmałżonka, podczas gdy nabycie lokalu przez współmałżonka ustawodawca uznaje za zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych strażaka, c) § 2 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej, poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy podczas, gdy przepis ten jednoznacznie wskazuje, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, może być złożony po nabyciu tego lokalu lub domu, albowiem do wniosku można dołączyć wypis z księgi wieczystej lub umowę kupna w formie aktu notarialnego, a więc dokument potwierdzający dokonanie kupna lokalu; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) naruszenie art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której strona działała bez pełnomocnika, a Sąd dokonał całkowicie odrębnej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy, co do którego strona nie miała możliwości się wypowiedzieć, b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy w związku z art. 6 – 10, 75 § 1, 76 § 1 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy potwierdzał, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, c) naruszenie art. 141 § 4 ustawy w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 powołanej ustawy oraz art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, w sposób niezgodny z wymogami określonymi w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie skarżącego sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwia ocenę, czy rozstrzygnięcie Sądu oparte było na właściwych przesłankach i czy stanowiło prawidłową kontrolę legalności decyzji administracyjnej. Wskazano, że część rozważań Sądu jest sformułowana w sposób niejasny, nie pozwalający na stwierdzenie, czy Sąd błędnie zinterpretował czy pominął część przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, co z kolei stanowić może naruszenie art. 134 ust 1ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że żaden przepis ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przewiduje warunku, że wniosek w zakresie przyznania przedmiotowej pomocy powinien być składany przed uzyskaniem lokalu. Wskazano, że ocena zarówno momentu pozostawania w służbie stałej, jak i momentu spełniania warunków do uzyskania lokalu mieszkalnego musi być dokonywana na moment "uzyskania" lokalu. Skoro zatem w takim momencie skarżący pozostawał w służbie stałej i nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, to miał prawo do uzyskania pomocy na jego uzyskania. W jego ocenie na takie rozumienie przedmiotowego przepisu wskazuje również treść § 2 ust 1 pkt 2 rozporządzenia o pomocy finansowej, które to rozporządzenie w swoich rozważaniach Sąd całkowicie pominął. Podniesiono ponadto, że Sąd w żaden sposób nie poparł wykładnią przepisów prawa teorii, że "uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu" o jakim mowa w art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie może dotyczyć nieruchomości współmałżonka. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Nie sposób zgodzić się zarzutami skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienie. Do naruszenia art. 141 § 4 dochodzi zarówno wówczas, gdy brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć Sądu jak i wtedy gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, przy czym powyższe naruszenia mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, gdy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego naruszenia. Wskazał bowiem podstawę prawną wyroku, wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, ze w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji wskutek niedostrzeżenia naruszeń prawa w postępowaniu administracyjnym, w pierwszej kolejności należy ocenić, czy rzeczywiście miały miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz czy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów postępowania mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie tych zarzutów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 K.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie i to nie tylko z osobna, ale w powiązaniu ze sobą. Z zasady tej wynika konieczność wyjaśnienia wszystkich rozbieżności. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Tym samym zarzuty te należy uznać za nieusprawiedliwione. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Wskazać należy, że art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, zwana dalej "pomocą finansową", z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Natomiast w myśl art. 81 pkt 2 i 3 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi, posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, lub którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2. Oznacza to, że jeżeli strażak, którego żona posiada lokal mieszkalny ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to nie posiada prawa do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Powołany przepis opiera się zatem na założeniu, że strażakowi przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, chyba, że nie spełnia on warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika wprost, że skarżący kasacyjnie pozostaje z żoną w ustroju rozdzielności majątkowej, ale ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prawo do zamieszkiwania wraz z żoną w domu w R. Ponadto dodać należy, że R., które jest oddalone ok. 3,5 km od miejsca pełnienia służby przez skarżącego (w G.), należy zaliczyć do "miejscowości pobliskiej", zaś powierzchnia użytkowa domu zamieszkałego przez rodzinę skarżącego w R. o powierzchni mieszkalnej wynoszącej 102 m2 odpowiada przysługującej skarżącemu powierzchni mieszkalnej z uwzględnieniem zamieszkujących z nim członków jego rodziny. A zatem, skoro skarżący nie spełnia kryterium do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, to nie może być mu udzielona pomoc finansowa. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty o tym, że pomoc finansowa winna być przyznana również po uzyskaniu lokalu mieszkalnego (domu) nie mają zatem znaczenia prawnego w tej sprawie, skoro skarżący nie spełnia kryteriów do jej przyznania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.