II SA/Sz 1160/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie domu oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. funkcjonariusz Straży Pożarnej w G., będący w służbie stałej, M. R. zwrócił się do Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w G. o pomoc finansową w związku z uzyskaniem domu jednorodzinnego położonego w miejscowości R. nr [...] , składającego się z [...] izb, o powierzchni mieszkalnej [...] m2 , w którym zamieszkuje od dnia [...] r. wraz z żoną i dwójką dzieci. M. R. dołączył do wniosku raport uzasadniający przyznanie pomocy, kserokopię umowy kredytu mieszkaniowego (preferencyjnego) z dnia [...] r. zawartą pomiędzy Bankiem P. w G. a E. i M. R.; kserokopię decyzji z dnia [...] r. Nr [...] Starosty Powiatowego w G. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej E. R. – żonie skarżącego - pozwolenie na budowę domu położonego w miejscowości R. (o powierzchni użytkowej [...] m2 w tym garaż o powierzchni [...] m2), a także pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r., Nr [...] skierowane do E. R. w sprawie pozwolenia na użytkowanie domu. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2005 r., Nr 241, poz. 2034) Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. – odmówił przyznania M. R. jednorazowej pomocy finansowej na uzyskanie domu. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że funkcjonariusz M. R. wstąpił do służby w Państwowej Straży Pożarnej dnia [...] r. mieszkając w tym czasie, wraz z rodziną, w domu jego rodziców. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. zauważył, że w aktach mieszkaniowych funkcjonariusza znajduje się akt notarialny – repertorium A Nr [...] wyłączający ustawową wspólność majątkową między małżonkami – M. oraz E. R. Argumentując swoje stanowisko organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 80 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wskazując, że strażakowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu a pomoc tą przyznaje się raz w okresie całej służby na wniosek strażaka. Dodatkowo organ zaznaczył, powołując się na § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy straży pożarnej, w myśl którego, strażak mianowany na stałe składa wniosek o przyznanie pomocy finansowej, dołączając do niego dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez strażaka lub jego małżonka, pozostającego z nim we wspólności majątkowej, o lokal mieszkalny lub dom. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w sytuacji pozostawania z żoną w ustroju rozdzielności majątkowej funkcjonariusz nie spełnia warunków niezbędnych do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie domu, będącego własnością jego żony, a w szczególności określonych w § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Nie zgadzając się z powyższą decyzją M. R. wniósł od niej odwołanie wnosząc o przeanalizowanie jego sprawy dotyczącej przyznania jednorazowej pomocy finansowej na uzyskanie domu. Odwołujący się wskazał, że od momentu, gdy jego żona uzyskała pozwolenie na użytkowanie wybudowanego domu wstrzymano mu wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie uwzględniając faktu, że pozostaje z żoną w ustroju rozdzielności majątkowej oraz nie legitymuje się tytułem prawnym do domu. Jednocześnie odwołujący się wyjaśnił, że mimo łączącego go z żoną ustroju majątkowego wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe, a także wspólnie ponieśli koszty na uzyskanie domu jednorodzinnego położonego w R.. Łącznie z żoną zaciągnął też kredyt hipoteczny na jego budowę. W tych okolicznościach, zdaniem M. R., przysługuje mu prawo do otrzymania przedmiotowej pomocy finansowej. Na potwierdzenie swojego stanowiska M. R. powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 981/07. Zdaniem funkcjonariusza, przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej są niejasne. Wątpliwości interpretacyjne budzi użyte przez ustawodawcę w art. 80 ust. 1 ustawy o PSP sformułowanie, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie" lokalu mieszkalnego lub domu. Dodatkowo M. R. powołał się na przepis 281 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazując, że w sytuacji, gdy prawo do mieszkania przysługuje jednemu małżonkowi, drugi małżonek jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że podstawowym przepisem regulującym zasady przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy jest przepis art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zwanej dalej "PSP", który wskazuje, że pomoc finansowa przysługuje strażakowi w związku z uzyskaniem przez niego lokalu mieszkalnego lub domu. Wzmocnieniem powołanego przepisu jest § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym, jedynie strażak pozostający we wspólności majątkowej z małżonkiem może ubiegać się o pomoc finansową na lokal mieszkalny lub dom uzyskany indywidualnie przez strażaka albo przez strażaka i jego małżonka pozostającego z nim w ustroju wspólnoty majątkowej. W ocenie organu odwoławczego, przytoczone przepisy wykluczają przyznanie pomocy finansowej na dom uzyskany przez małżonka strażaka, w sytuacji pozostawania przez małżonków w ustroju rozdzielności majątkowej, gdy dom należy do osobistego majątku żony. Tymczasem w niniejszej sprawie bezsporny jest fakt pozostawania M. R. z żoną w ustroju rozdzielności majątkowej oraz nabycie domu, na uzyskanie którego funkcjonariusz wnosi o pomoc finansową, do odrębnego majątku żony strażaka. Wobec powyższego, zdaniem organu, nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w odwołaniu argument dotyczący uprawnienia funkcjonariusza do uzyskania pomocy finansowej na wybudowanie domu w sytuacji prowadzenia wraz z żoną gospodarstwa domowego oraz współfinansowania kredytu hipotecznego na jego zakup. Odnosząc się do powołanego przez odwołującego art. 281 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego organ wyjaśnił, że dotyczy on prawa współkorzystania z mieszkania stanowiącego własność drugiego małżonka, który nie jest tożsamy z prawem otrzymywania od Skarbu Państwa świadczeń pieniężnych. W powołanych okolicznościach, w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, powołującego się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1499/07, skoro funkcjonariusz straży pożarnej M. R. nie jest właścicielem ani współwłaścicielem domu, na uzyskanie którego stara się o pomoc finansową – taka pomoc nie może być mu przyznana, bowiem faktycznie pomoc tą otrzymałaby jego żona - będąca właścicielką domu położonego w R., co byłoby sprzeczne z treścią art. 80 ust. 1 ustawy o PSP. Organ odwoławczy odnosząc się do przytoczonego przez odwołującego wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 981/07 wyjaśnił, że nie ma on znaczenia dla niniejszej sprawy bowiem powołane orzeczenie zostało wydane na gruncie zupełnie innego stanu faktycznego oraz dotyczy darowizny. Kwestionując powyższą decyzję M. R. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, skarżący wniósł, w razie uznania tego przez Sąd za konieczne, o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności z art. 2 i 92 ust. 2 Konstytucji oraz art. 80 ust. 6 ustawy o PSP przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie skarżącego, zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja opierają się na błędnej wykładni art. 80 ustawy o PSP w związku z § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 18 listopada 2005 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – polegającej na wprowadzeniu w rozporządzeniu wykonawczym dodatkowego warunku uzyskania pomocy finansowej, pomimo że taki warunek sprzeczny jest z ustawowymi rozwiązaniami systemowymi dotyczącymi prawa do lokalu mieszkalnego strażaka określonymi w rozdziale 8 ustawy o PSP. Ponadto, zdaniem skarżącego, błędna wykładnia powołanych przepisów polega na przekroczeniu w rozporządzeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ust. 6 ustawy o PSP. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów art. 6 - 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. M. R. podniósł, że pojęcie lokalu mieszkalnego było przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 266/11 powołującego się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt OPS 7/08 zostało wyrażone stanowisko, że jako "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal lub dom spełniający wymogi określone w ustawie o PSP, czyli dotyczące powierzchni mieszkania, stanu technicznego oraz odpowiedniego tytułu prawnego. Skarżący podkreślił, że żaden przepis ustawy o PSP nie przewiduje wymogu pozostawania przez małżonków w ustroju wspólnoty majątkowej, jako przesłanki nabycia lub utraty prawa do lokalu mieszkalnego lub innych świadczeń. Jedynie § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewiduje taki zapis. Przepis ten zdaniem organów wzmacnia art. 80 ust. 1 ustawy o PSP. Według skarżącego, stanowisko przyjęte w tym zakresie przez organy jest błędne i oparte na wykładni prawa niezgodnej z Konstytucją oraz orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. M. R. przytoczył dodatkowo treść art. 80 ust. 6 ustawy o PSP uznając, że delegacja ustawowa zawarta w tym przepisie nie przewiduje prawa do określania w drodze rozporządzenia warunków otrzymania pomocy finansowej, które to warunki zostały określone w ustawie, w szczególności art. 80 ust. 1 - 5. Zdaniem skarżącego, wprowadzenie wymogu pozostawania z małżonkiem w ustroju wspólności majątkowej jest przekroczeniem delegacji ustawowej. Przyjęcie zaś przez organy właściwej i prokonstytucyjnej wykładni przepisów oraz odniesienie się do przepisów innych gałęzi prawa, w tym prawa rodzinnego w kontekście zasady spójności systemu prawa, doprowadziłoby, zdaniem skarżącego, do przyznania mu pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Podstawowe warunki przyznania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszalnego lub domu zostały określone w art. 80 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), określanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy, strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, zwana dalej "pomocą finansową", z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. W myśl art. 80 ust. 2 ustawy, pomoc finansową przyznaje się raz w okresie całej służby, na wniosek strażaka. Na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 80 ust. 6 ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 18 listopada 2005 r. rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Przepisy powołanych aktów prawnych, tj. ustawa jak i rozporządzenie, stanowiły podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji odmawiającej M. R. przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Skarżący stanął na stanowisku, że przepis § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 18 listopada 2005 r., wprowadzając dodatkowy warunek umożliwiający uzyskanie pomocy finansowej, polegający na konieczności pozostawania przez strażaka we wspólności majątkowej ze współmałżonkiem, jest sprzeczny z ustawowymi rozwiązaniami systemowymi i stanowi przejaw wykroczenia poza ustawowo określone kompetencję Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji. Oceniając wagę podniesionego zarzutu Sąd doszedł do przekonania, że nie istniała potrzeba odwoływania się do przepisów rozporządzenia z dnia 18 listopada 2005 r., jak uczyniły to organy w sprawie, aby za trafne uznać orzeczenie odmawiające przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej. Po pierwsze, Sąd zwraca uwagę, że art. 80 ust. 1 ustawy przewiduje możliwość przyznania pomocy finansowej "na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu". Pod pojęciem uzyskania należy rozumieć nie uzyskanie jakiegokolwiek tytułu do danego lokalu lub domu i związanego z nim prawa do zamieszkania a z którym nie łączy się prawo do dysponowania nim, ale uzyskanie prawa o charakterze samoistnym, takiego jak prawo własności (współwłasności). Uzyskanie prawa do lokalu mieszkalnego lub domu wyprowadzone z umowy najmu, użytkowania lub prawa do współkorzystania z mieszkania stanowiącego odrębną własność drugiego małżonka nie może być uznane jako uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, które miałoby zostać finansowane przez budżet Państwa. Ponadto, należy podkreślić, że warunkiem uzyskania pomocy finansowej o której mowa w art. 80 ust. 1, jest również to, aby strażak spełniał warunki do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 80; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu stanowiącego odrębną nieruchomość, o których mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 82 ust. 1. Odnosząc postanowienia art. 80 ust. 2 ustawy do niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego Sąd stwierdził, że w momencie składania przez M. R. wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu, jego małżonka E. R. posiadała dom, w którym zresztą skarżący już zamieszkał. Wynika to z prostego zestawienia dat: daty sporządzenia wniosku w dniu [...] r. i zawartego w nim oświadczenia o stałym zameldowaniu się w tym domu w dniu [...] r. (dowód: wniosek o przyznanie pomocy finansowej – karta [...] akt administracyjnych). M. R. składając wniosek nie spełniał zatem warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, o której mowa w art. 80 ust. 1 ustawy, bowiem wystąpiła sytuacja określona w art. 80 ust. 2 pkt 3. R., oddalone ok. [...] km od miejsca pełnienia służby przez skarżącego, tj. G., należy niewątpliwie zaliczyć do "miejscowości pobliskiej", zaś powierzchnia użytkowa domu zamieszkałego przez rodzinę skarżącego w R. o samej tylko powierzchni mieszkalnej wynoszącej [...] m2 bez wątpienia odpowiada przysługującej skarżącemu powierzchni mieszkalnej z uwzględnieniem zamieszkujących z nim członków jego rodziny. Zasadnym jest podkreślenie, że instytucja przyznania strażakom pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu nie ma charakteru rekompensującego poniesione już wydatki na zakup lub wybudowanie domu, lecz pomoc w niezaspokojonych jeszcze potrzebach mieszkaniowych strażaka. Jak trafnie zauważył to również organ odwoławczy, podmiotem do którego taka ewentualna pomoc finansowa może być skierowana ze strony Państwa ma być strażak, któremu Państwo to nie jest w stanie zapewnić potrzeb mieszkaniowych. On też ma być beneficjentem tej pomocy. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskowane środki finansowe nie przeznaczyłby na uzyskanie domu, skoro wybudowany dom stanowi odrębny majątek żony. Reasumując, przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja ta prawa nie narusza. Stwierdzenie to skutkować musiało oddaleniem skargi o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).