II OSK 714/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 638/11 w zakresie odrzucenia skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Pelplinie z dnia 20 kwietnia 2011 r., Nr VII/45/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Pelplinie z dnia 20 kwietnia 2011 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga na uchwałę została wniesiona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", a zatem podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Skarżąca wezwała Radę Miejską w Pelplinie do usunięcia naruszenie jej interesu prawnego w dniu 26 kwietnia 2011 r. Rada Miejska nie podjęła uchwały w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na to wezwanie. Skarżąca otrzymała jedynie pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w Pelplinie z dnia 26 maja 2011 r. uznające wezwanie za bezzasadne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, pismo z dnia 26 maja 2011 r. nie mogło być traktowane jako odpowiedź na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenie interesu prawnego. Zatem termin do zaskarżenia uchwały, stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a., upłynął z dniem 27 czerwca 2011 r. Skarżąca w dniu 24 czerwca 2011 r. wniosła bezpośrednio na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, która wpłynęła do Sądu w dniu 27 czerwca 2011 r. Sąd w dniu 29 czerwca 2011 r. przekazał wadliwie nadesłaną skargę do właściwego organu (Rady Miejskiej w Pelplinie), zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a. W takie sytuacji za datę wniesienia skargi przyjmuje się datę jej przesłania przez Sąd do właściwego organu. Oznacza to, że skarżąca wniosła skargę z uchybieniem terminu do jej wniesienia, co stanowiło podstawę odrzucenia skargi. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 53 § 2 i art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., podnosząc, że powołane przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogły mieć zastosowanie w sprawie, albowiem art. 102a ustawy o samorządzie gminnym wyłącza ich stosowanie. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd przyjął w postanowieniu błędną podstawę rozstrzygnięcia, pomijając całkowicie treść art. 102a ustawy o samorządzie gminnym. Sąd wadliwie dokonał obliczenia terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 53 § 2 P.p.s.a., który ma zastosowanie tylko w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Wyłączenie stosowania art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. oznacza, że nie jest możliwe stosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a. Rada Miejska w Pelplinie w piśmie z dnia 28 lutego 2012 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych postawach, w szczególności słuszny jest zarzut naruszenia art. 53 § 2 P.p.s.a., aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wniesienie skargi na uchwałę organu gminy przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą jest dopuszczalne po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu). W przypadku wezwania do usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, stanowisko w sprawie wezwania powinna zająć rada gminy, ponieważ tylko rada gminy może zweryfikować uchwałę, której dotyczy wezwanie. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminu do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy. Termin do wniesienia skargi został określony w art. 53 § 2 P.p.s.a. To, że przepis art. 102a ustawy o samorządzie gminnym wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza tylko tyle, że w tych sprawach nie stosuje się wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Uchwała rady gminy nie przestaje być jednak innym aktem, o którym mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a., a wobec tego należy do przypadków, do których odnosi się przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi: pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Tak rozumiane terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., mają zastosowanie także do wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy. Należy przy tym podkreślić, iż skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Takie stanowisko zostało przyjęte i przekonywująco uzasadnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r., z. 3, poz. 60). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a., jednakże błędnie uznał, że pismo z dnia 26 maja 2011 r. sporządzone przez Przewodniczącego Rady Miejskiej nie może być uznane za odpowiedź organu na wezwanie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 26 kwietnia 2011 r. wezwała Radę Miejską w Pelplinie do usunięcia naruszenie prawa. Od tego dnia rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejska w Pelplinie. W tym terminie (30 maja 2011 r.) skarżącej doręczono pismo Rady Miejskiej w Pelplinie z dnia 26 maja 2011 r., podpisane przez Przewodniczącego Rady, z którego wynika, że Rada Miejska w Pelplinie zapoznała się z treścią wezwania. Tak sformułowane pismo, w którym jako nadawca została oznaczona Rada Miejska w Pelplinie i Przewodniczący Rady wypowiada się w imieniu Rady, należy uznać za odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 53 § 2 P.p.s.a. Okoliczność, że skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na wezwanie w formie uchwały Rady, ani z pisma z dnia 26 maja 2011 r. nie wynika, czy Rada Miejska w Pelplinie podjęła w tym zakresie uchwałę, czy nie, nie może prowadzić do przyjęcia, że pismo to nie stanowi odpowiedzi organu na wezwanie. Skarżąca miała więc prawo sądzić, iż pismo to stanowi negatywną odpowiedź Rady Miejskiej na jej wezwanie, gdyż nie sposób oczekiwać, że tak sformułowane pismo zostanie zrozumiane w inny sposób. Odmienne stanowisko jest nazbyt rygorystyczne i w konsekwencji może prowadzić do zamknięcia drogi do sądu. Mają powyższe względy na uwadze termin do zaskarżenia uchwały, stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a., upływał z dniem 29 czerwca 2011 r. Skarżąca wniosła skargę bezpośrednio na adres Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 24 czerwca 2011 r. Zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, sąd ten powinien ją bezzwłocznie przesłać właściwemu organowi administracji publicznej celem nadania jej biegu, w tym przypadku Radzie Miejskiej w Pelplinie. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi, decyduje wówczas data wysłania skargi przez sąd do właściwego organu administracji publicznej. W tej sprawie skarga wpłynęła do Sądu w dniu 27 czerwca 2011 r. i została przesłana, zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a., do właściwego organu (Rady Miejskiej w Pelplinie) w dniu 29 czerwca 2011 r. Oznacza to, że skarżąca wniosła skargę w dniu 29 czerwca 2011 r., a zatem w terminie do jej wniesienia, który należy liczyć od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Tym samym Sąd pierwszej instancji wadliwie odrzucił skargę, przyjmując, że pismo z dnia 26 maja 2011 r. nie było odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia i w konsekwencji uznając, że termin do wniesienia skargi upływał z dniem 27 czerwca 2011 r. Takie stanowisko nie uwzględnia rzeczywistej treści pisma z dnia 26 maja 2011 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.