II SA/Lu 775/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011r. sprawy ze skargi A. K. i F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rozbudowę budynku gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] położonej w miejscowości S. M., gm. B. w zakresie linii zabudowy od drogi gminnej gruntowej z 3,0 m na 1,34 m oraz umorzyło postępowanie I instancji w całości. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił na wniosek F. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce stanowiącej własność wnioskodawcy nr [...], położonej w miejscowości S. M. W powyższej decyzji ustalono linię zabudowy w odległości min. 3,0 m od granicy ewidencyjnej drogi gminnej nieurządzonej. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] września 2007 r. W dniu [...] marca 2009 r. F. K. wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o zmianę wskazanej powyżej decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie zmniejszenia linii zabudowy od drogi gminnej gruntowej z odległości 3,0 m na 1,34 m. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...] Wójt Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku F. K. odmówił zmiany wskazanej decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany tej decyzji i poproszone o zajęcie stanowiska co do złożonego przez F/ K. wniosku. Organ wskazał, iż D. Ż. - jedna ze stron postępowania – nie wyraziła zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne. W dniu [...] maja 2011 r. F. K. ponownie wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] poprzez zmniejszenie odległości linii zabudowy od drogi gminnej gruntowej z 3,0 m na 1,34 m. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Wójt Gminy [...] wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], w której ponownie odmówił F. K. zmiany wskazanej decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] maja 2011 r. strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany tej decyzji i poproszone o zajęcie stanowiska co do złożonego przez F. K. wniosku. Organ wskazał, iż D. Ż. również w toku tego postępowania odmówiła udzielenia zgody na zmianę decyzji (oświadczenie z dnia [...] czerwca 2011 r. - k. 11 akt administracyjnych), w związku z czym nie zostały spełnione przesłanki do zmiany decyzji ostatecznej wynikające z art. 155 k.p.a. W dniu [...] lipca 2011 r. A. i F. małż K. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazali, iż decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] Wójt Gminy [...] podzielił ich działkę nr [...] na działki [...] i [...] – przeznaczoną pod drogę gminną. W wyniku przeprowadzonego podziału ich posesja została oddzielona drogą od działki D. Ż.. W związku z powyższym A. i F. małż K. podnieśli, iż D. Ż. nie jest już stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na ich nieruchomości, natomiast w jej miejsce stroną została Gmina [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] – jak wyżej wskazano – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło w całości postępowanie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy wskazał na tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą rozstrzygniętą decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...]. W ocenie organu tożsamość spraw obejmowała podmiot i przedmiot sprawy, jak również stan prawny i faktyczny, w związku z czym Kolegium uznało iż decyzja I instancji – jako dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej - wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkuje koniecznością jej uchylenia i umorzenia postępowania. W dniu 6 października 2011 r. (data wpływu) A. K. i F. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], której zarzucili: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc, iż przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy do umorzenia postępowania, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten może stanowić podstawę umorzenia postępowania, podczas gdy odnosi się on do stwierdzenia nieważności decyzji, - naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie D. Ż. stroną postępowania, podczas gdy od [...] maja 2011 r. jej nieruchomość nie graniczy już z nieruchomością skarżących. Skarżący wskazali ponadto na błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż zachodzi tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. przy jednoczesnym pominięciu faktu, iż ze względu na nowe okoliczności D. Ż. nie przysługuje już przymiot strony w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy.. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r., złożonym wraz załącznikami na rozprawie w dniu [...] grudnia 2011 r. skarżący uzupełnili swoje zarzuty wskazując, iż zaskarżona decyzja narusza także art. 7 i 8 k.p.a. Podnieśli, iż zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy jest dla nich konieczna, bowiem od zmiany wytyczonej w tej decyzji linii zabudowy uzależniona jest możliwość skutecznego zakończenia postępowania naprawczego w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego na ich posesji na linii zabudowy w odległości 1,34 m od granicy z drogą gminną. Skarżący wskazali również, iż podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] marca 2009 r. Wójt Gminy [...] wyraził zgodę na zmianę warunków zabudowy poprzez ustalenie linii zabudowy w odległości 1,34 m od granicy ewidencyjnej drogi gminnej w zamian za przekazanie części nieruchomości skarżących pod drogę gminną i nieodpłatną rozbiórkę ogrodzenia. Jako dowód na tę okoliczność skarżący wskazali pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] załączone do niniejszego pisma. Skarżący wskazali, iż Wójt odstąpił jednak od zadeklarowanego stanowiska i wydał decyzję odmawiającą zmiany warunków zabudowy, co w ich odczuciu narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Skarga w rozpoznawanej sprawie nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony skarżącej, jakoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnie wskazało przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawę swojego rozstrzygnięcia. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wynikający z przekonania skarżących, iż przepis ten nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania I instancji przez organ odwoławczy, bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ustalenie, iż decyzja ostateczna dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Należy jednak zauważyć, iż instytucja stwierdzenia nieważności ma zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. W sytuacji, gdy decyzja dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną została w toku postępowania zaskarżona, przez co nie stała się decyzją ostateczną, naruszenie rei iudicatae uzasadnia umorzenie postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2470/00). Okoliczność ta stanowi bowiem o bezprzedmiotowości postępowania. W myśl art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis art. 105 k.p.a. wskazuje na przesłanki umorzenia postępowania, stanowi jednak samoistną podstawę do umorzenia postępowania na etapie postępowania przed organem I instancji, tj. gdy bezprzedmiotowość postępowania została wykazana przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W sytuacji, gdy istnienie przesłanki wskazanej w art. 105 k.p.a. zostało ustalone dopiero na etapie postępowania odwoławczego, organ II instancji w pierwszej kolejności zmuszony jest wyeliminować z obrotu prawnego wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną, a dopiero następnie umorzyć postępowanie. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowić więc będzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Należy przy tym podkreślić, iż organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 647/10). Reasumując powyższe rozważania należy uznać, iż w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak sprecyzowania w podstawie prawnej decyzji drugoinstancyjnej, iż zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nastąpiło w związku z art. 105 k.p.a., lecz odniesienie się bezpośrednio do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w ocenie Sądu nie stanowi uchybienia, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, albowiem pozostaje bez wpływu na wynik sprawy Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez uznanie D. Ż. jako strony postępowania w sprawie zmiany decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce stanowiącej własność wnioskodawcy nr [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, iż D. Ż. brała udział w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce A. i F. małż. K., jako strona tego postępowania. Przymiot strony w tym postępowaniu został jej nadany, ze względu na fakt, iż jej działka graniczyła z działką [...] i – w ocenie organu – znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z uwagi na fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawa, przepis ten ma zastosowanie także w stosunku do decyzji ustalających warunki zabudowy. Art. 155 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, iż zmiana decyzji ostatecznej uzależniona jest od zgody strony. Użycie przez ustawodawcę. liczby pojedynczej "strona" nie może być jednak rozumiane w ten sposób, że przepis ten dotyczy tylko takich decyzji, w których jedna strona nabywa prawo. Oznacza to, że jeżeli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej, w trybie art. 155 k.p.a., wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Wymóg zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego, czego ma dotyczyć zmiana decyzji, a inaczej mówiąc każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron, z których udziałem została wydana decyzja ostateczna. Powyższy pogląd, stabilny w orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1465/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 266/09) jest w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Należy więc uznać, iż bez znaczenia dla ustalenia stron postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje wskazana przez skarżących okoliczność, iż w wyniku przeprowadzonego na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] przeznaczoną pod drogę gminną, nieruchomość D. Ż. nie graniczy już bezpośrednio z działką skarżących, lecz została ona od niej oddzielona drogą gminną. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. organ nie ustala bowiem na nowo grona osób posiadających interes prawny w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżących, lecz ustala jedynie wszystkie strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną i na podstawie ich uczestnictwa w postępowaniu zwykłym nadaje im przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, uzależniając jednocześnie od ich zgody możliwość dokonania zmiany tej decyzji. Podział działki skarżących nie może przy tym w żaden sposób zmienić kwestii znajdowania się działki D. Ż. w obszarze oddziaływania inwestycji skarżących. Okoliczność ta nie może być ponownie badana w postępowaniu nadzwyczajnym. Skoro zatem wskazana osoba brała udział jako strona w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nie ulega wątpliwości, iż przysługuje jej prawo strony także w postępowaniu mającym na celu zmianę tej decyzji, a zmiana ta uzależniona jest również od jej zgody. W ocenie Sądu słusznie zatem w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] uzależniał możliwość zmiany własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] od uzyskania zgody wszystkich stron postępowania zakończonego tą decyzją. Odmowa zmiany wskazanej decyzji z uwagi na brak zgody D. Ż. byłaby również uzasadniona, gdyby nie fakt, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją Wójta Gminy [...] [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], co trafnie zauważył organ odwoławczy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż decyzja Wójta Gminy [...]z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz decyzja tego samego organu z dnia [...] czerwca 2011 r. pozostają tożsame zarówno w sferze podmiotu sprawy, przedmiotu postępowania jak i stanu prawnego i faktycznego, a wskazana przez skarżących okoliczność nie zmienia oceny co do tożsamości obu spraw z przytoczonych wyżej względów. W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty należy uznać, iż nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone z poszanowaniem interesu społecznego jak również słusznego interesu obywateli, który nie może ograniczać się jedynie do interesu skarżących. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa wynikającej z art. 8 k.p.a. Wskazane przez skarżących pismo z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], w którym Wójt Gminy [...] w sposób ogólny wyraził zgodę na "utrzymanie budynku F. i A. małż K. w odległości 1,34 m" nie ma mocy aktu administracyjnego. W wyniku stwierdzenia, iż zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy we wskazanym zakresie jest niemożliwa ze względu na brak zgody wszystkich stron postępowania, Wójt – niezależnie od stanowiska wyrażonego w powyższym piśmie – nie miał innej możliwości, jak tylko wydać decyzję odmawiającą przedmiotowej zmiany. Odstąpienie od deklaracji wyrażonej w powyższym piśmie wymuszone koniecznością prawidłowego zastosowania przepisów prawa nie może być zatem uznane za naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa. Co więcej, ubocznie trzeba wskazać, że wyrażenie przez Wójta Gminy, jako zarządcy drogi gminnej, zgody na utrzymanie obiektu budowlanego odległości mniejszej od zewnętrznej krawędzi jezdni niż wynikające z unormowania art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w świetle dyspozycji ust. 2 cyt. przepisu mogłoby nastąpić jedynie przed uzyskaniem przez inwestorów obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych. Z akt sprawy wynika zaś, że skarżący uzyskali już pozwolenie na budowę, od którego warunków (wynikających z kwestionowanej decyzji z dnia 29 sierpnia 2007 r. o warunkach zabudowy) odstąpili, co spowodowało wszczęcie postępowania naprawczego zakończonego decyzją o nakazanie zaniechania dalszych robót. Obecnie zatem Wójt Gminy nie mógłby bez naruszenia prawa wyrazić zgody na zmianę usytuowania przedmiotowego obiektu. Z tych wszystkich względów skarga A. K. i F. K. podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).