II FSK 2140/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA (del.) Teresa Randak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B. G. – K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Lu 651/11 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi B. G. – K. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia 16 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty targowej postanawia oddalić skargę kasacyjną. 1. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę B. G. – K. na uchwałę Rady Miasta C. z dnia 16 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty targowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca wezwała do usunięcia naruszenia prawa Radę Miasta C. 30 czerwca 2011 r. i od tej daty rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w przypadku nieudzielania odpowiedzi na wezwanie przez organ. Termin ten upłynął z dniem 29 sierpnia 2011 r. 2. Skarżąca, pismem z dnia 22 września 2011 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. 3. Sąd I instancji przyjął, że skarga została złożona po upływie sześćdziesięciodniowego terminu do jej złożenia i na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. – skargę odrzucił. Jak podniósł Sąd I instancji, Rada Miasta C. podjęła co prawda uchwałę w dniu 25 sierpnia 2011 r. o nieuwzględnieniu wezwania, jednak została ona doręczona stronie skarżącej w dniu 30 sierpnia 2011 r., a więc po upływie sześćdziesięciodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Udzielenie odpowiedzi po upływie sześćdziesięciodniowego terminu nie uruchamia trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi. Organ, do którego prawidłowo skierowano wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ma sześćdziesiąt dni na udzielenie na nie odpowiedzi i tego terminu nie można przedłużać. 4. W skardze kasacyjnej na postanowienie z dnia 18 kwietnia 2013 r. skarżąca zarzuciła a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w oparciu o błędne uznanie Sądu, że Rada Miasta C. nie udzieliła w terminie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; - art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 102 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1091 z 2001 r. z późn. zm.) – dalej określaną zamiennie skrótem "u.s.g." poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia przez Sąd, że skarga wniesiona w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jest przypadkiem, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., pomimo wyłączenia stosowania do wezwań z tej ustawy przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. b. prawa materialnego tj. art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 35 i 57 § 7 kpa poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na ustaleniu, że z ich treści nie wynika jednolity termin do załatwiania wezwania do usunięcia do naruszenia prawa, a w konsekwencji stwierdzeniu, że skarżąca oczekując na odpowiedź od organu nie dochowała terminu do złożenia skargi. Przytaczając powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 5.1. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do właściwego organu, który zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie wydał. Jak zasadnie podniósł Sąd Instancji, do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mimo, że wyłączono stosowanie art. 52 § 4 tej ustawy. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Z tego względu nie ma podstaw do wyłącznie stosowania art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy. Wyłączenie w art. 102a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jedynie wyłączenia stosowania art. 52 § 3 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc wyłączenia wezwania, o którym mowa w tych przepisach, co oznacza, że wniesienie skargi na uchwałę rady gminy jest przypadkiem, o którym mowa w art. 53 § 2 tego Prawa. 5.2. Zasadnie też Sąd I instancji przyjął, że analiza art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 K.p.a. nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania oraz że tego rodzaju uprawnienie organu gminy jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ gminy. Nie sposób więc przyjąć, bez względu na to jaki akt i jakiego organu jest zaskarżany, iż z przepisu art. 101 ust. 3 w związku z art. 35 K.p.a. wynika jednolity termin do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenie wynoszący dwa miesiące. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takie stanowisko zostało przyjęte i przekonywująco uzasadnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r., z. 3, poz. 60). 5.3. Ogólna moc wiążąca uchwał NSA wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Dlatego też wypada podnieść, że czynność procesowa strony, np. wniesienie skargi do sądu administracyjnego, zmierzająca do wydania orzeczenia sprzecznego z tą wykładnią, pozostanie z reguły bezskuteczna (por. orzeczenia NSA z 4 września 2012 r., II FSK 1719/10; z 18 maja 2010 r., II OSK 853/09; dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). 5.4. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w dniu 30 czerwca 2011 r. wezwała Radę Miasta C. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia 16 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty targowej. Z tym dniem rozpoczął bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi. W tym terminie Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, ponieważ uchwała Rady Miasta C. z dnia 25 sierpnia 2011 r. 2010 r. nie uwzględniająca wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącej w dniu 30 sierpnia 2011 r., a więc po upływie sześćdziesięciodniowego terminu. Okres ten upłynął bowiem z dniem 29 sierpnia 2011 r. Skarga została wniesiona pismem z dnia 22 września 2011 r., a więc po upływie sześćdziesięciodniowego terminu. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu. 5.5.. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.