II OSK 798/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1582/11 w sprawie ze skargi A. D. i E. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia[...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, 2. zasądza od A. D. i E. D. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 220 złotych ( dwieście dwadzieścia ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1582/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. i E. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 23 maja 2011 r., Wójt Gminy P. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce nr [...], w związku z ich położeniem w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Napiwodzko-Ramucka (PLB280007) oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na terenie ww. działki. W pierwszej kolejności organ podniósł, że przedmiotowej inwestycji nie dotyczy zakaz zabudowy w odległości 100 metrów od zbiorników wodnych, wynikający z położenia inwestycji na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszcza Napiwodzko-Ramucka i obowiązujących tam przepisów rozporządzenia nr 114 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko- Ramuckiej (Dz. Urz. Woj. Warm-Maz. Nr 176, poz. 2582, ze zm.), ze względu na fakt wyznaczenia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 100 metrów od zbiorników wodnych. Odnosząc się zaś kwestii uwzględnienia znaczenia planowanej inwestycji dla drugiej występującej na przedmiotowym terenie formy ochrony przyrody, tj. specjalnego obszaru ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Napiwodzko-Ramucka, organ stanął na stanowisku, że może ona potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Zdaniem organu realizacja planowanej inwestycji prowadzić może bowiem do bezpośredniego zniszczenia lub uszczuplenia siedlisk gatunków ptaków, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000. Tym samym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie zgodził się ze stanowiskiem Wójta Gminy P. zawartym w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy o braku znacząco negatywnego oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał ponadto, że opinia Wójta nie została poparta żadnymi merytorycznymi argumentami i nie wypełnia dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 96 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien rozważyć, czy realizacja przedsięwzięcia innego niż mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z zasadą przezorności, wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny zakresu wpływu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego oraz potencjalnych skutków dla obszarów Natura 2000. Bez odpowiedniej oceny trudno bowiem przesądzić, czy to oddziaływanie będzie znaczące, czy nie, a tylko oddziaływania o charakterze znaczącym dotyczy zakaz określony w art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Zasada przezorności wynikająca z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, obliguje do przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowisko oraz podjęcia działań, które będą im zapobiegały lub będą je ograniczały do pewnego minimalnego stanu akceptowlanego z punktu widzenia ochrony środowiska. W tej sytuacji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. uznał, że nie może rozstrzygnąć przedmiotowej sprawy na korzyść wnioskodawcy, dopóki nie zostanie ostatecznie przesądzona zgodność planowanej inwestycji z art. 33 ustawy o ochronie przyrody, co może nastąpić po wypełnieniu delegacji zawartej w art. 96 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł inwestor przedmiotowego zamierzenia budowlanego – E. i A. D.. Rozpoznając powyższe zażalenie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie można wykluczyć negatywnego znaczącego oddziaływania planowanej inwestycji na gatunki chronione na tym obszarze, a co za tym idzie uzgodnić przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, bez przeprowadzenie uprzedniej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i E. D. wskazując, że użytek w działce nr [...] zgodnie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków oznaczony symbolem N potraktowany został przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. jako zbiornik wodny, co nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (załącznik nr 6, punkt 6). Zdaniem skarżących nie można również zgodzić się, że działka na której planowana jest inwestycja jest niezagospodarowana, powierzchnia przedmiotowej działki wynosi [...] ha, znajduje się przy drodze powiatowej, przy której w niewielkiej odległości po obu stronach znajduje się nowo wybudowane osiedle domów jednorodzinnych. Planowana inwestycja z uwagi na wielkość działki, nie będzie znajdowała się bezpośrednio w sąsiedztwie lasu oraz cieku wodnego na co wskazuje Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. w wydanym postanowieniu. Skarżący zarzucili ponadto organom administracji naruszenie art. 8, art.7 i art. 77 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Sąd wskazał na wstępie, iż postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce nr [...] obręb [...], gmina P., w związku z ich położeniem w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Napiwodzko-Ramucka (PLB280007) oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję wydaję się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 53 ust. 5 stanowi zaś, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Sąd podniósł, że z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 23 maja 2011 r., Wójt Gminy P. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek ten wpłynął do organu uzgadniającego w dnu 25 maja 2011 r. (k-45 akt administracyjnych). Tym samym dwutygodniowy termin na dokonanie uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. upływał w dniu 8 czerwca 2011 r. Organ wydał zaś rozstrzygnięcie w dniu [...] czerwca 2011 r. a więc po upływie ustawowego terminu zakreślonego dla tegoż organu na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Mając na uwadze, że wraz z upływem powyższego terminu uzgodnienie należało uznać za dokonane, rozstrzygnięcia jakie zapadły po tej dacie wydane zostały z naruszeniem art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczą one bowiem sprawy, która z mocy prawa zakończyła się już wydaniem pozytywnego uzgodnienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zarówno zaskarżonego w sprawie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] czerwca 2011 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 5 w zw. art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); 2. niezastosowanie art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust. 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadniając podniesione zarzuty Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), uznając, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska, jako organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zajął stanowisko po upływie ustawowego terminu, określonego dla tego organu na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął przy tym pod uwagę treść art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym uzgodnień dokonuje się w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Sąd pominął jednak, iż do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zastosowanie ma art. 53 ust. 5c u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1a u.p.z.p., zgodnie z którym regionalny dyrektor ochrony środowiska ma 21 dni na wyrażenie swojego stanowiska. Zatem rozstrzygnięcie organu zapadło bez przekroczenia ustawowego terminu. Organ podkreślił ponadto, że przepis art. 53 ust. 5c u.p.z.p. (21-dniowy termin na uzgodnienie) dotyczy tylko sytuacji, w których regionalny dyrektor ochrony środowiska po raz pierwszy orzeka w sprawie, na co wyraźnie wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot: "od dnia otrzymania projektu decyzji". Oznacza to, że organ ten w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy w wyniku uchylenia decyzji przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a., nie jest związany terminem 21-dniowym, gdyż już nie jest to "projekt decyzji". Zastosowanie mają wówczas przepisy ogólne dotyczące terminów w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. D. i E. D. wnieśli o jej oddalenie, podnosząc, że termin 21-dniowy dotyczy jedynie projektu decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., a więc dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej, jako " p.p.s.a." uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W okolicznościach niniejszej sprawy niesporne jest, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Napiwodzko – Ramucka oraz Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko – Ramuckiej. Na obszarze tym obowiązują przepisy rozporządzenia nr 114 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko – Ramuckiej ( Dz.Urz. Województwa Warmińsko – Mazurskiego Nr 176, poz. 2582 ze zm.), a także przepisy ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. ( Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). W odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują obowiązek przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej określonej w art. 53 ust.4 pkt 7 i 8 w zw. z art. 64 ust.1 tej ustawy. Stosownie do art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53ust.4. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy wymagała uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska z uwagi na objęcie obszaru, na którym znajduje się projektowana inwestycja, ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Sąd pierwszej instancji dokonujący oceny legalności zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., powołując się na art.53 ust.5 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznał, że organ uzgadniający uchybił ustawowemu dwutygodniowemu terminowi zakreślonemu dla tegoż organu na wydanie rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem, że sprawa zakończyła się pozytywnym uzgodnieniem. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne. Wskazać należy, że mocą art.5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 201, poz. 1237) wprowadzone zostały zmiany art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające m.in. na dodaniu ust.5 b i ust.5 c oraz art. 60 ust.1 a. Po tej nowelizacji do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust.5b i 5c. Art.53 ust. 5 c ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje 21 - dniowy termin na zajęcie stanowiska przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Wynika to wprost ze wskazanych przepisów i nie powinno nasuwać wątpliwości interpretacyjnych. Wskazanych regulacji ustawowych nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji, błędnie przyjmując 2 tygodniowy termin na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający, o którym mowa w art. 53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem uzasadnione. Nie można podzielić prezentowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowiska, że 21- dniowy termin, o którym mowa w art.53 ust.5c wyżej wskazanej ustawy dotyczy wyłącznie uzgodnień w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego a to wobec zamieszczonego w tym przepisie odesłania do art.51 ust.1 ustawy. Taka interpretacja jest błędna. Przepis art. 53 dotyczy postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i dlatego w ust.5c jest odesłanie do 51 ust.1, określającego organy wydające w tych sprawach decyzje. Nie oznacza to jednak, że termin 21- dniowy dla organu uzgadniającego dotyczy wyłącznie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, skoro ustawodawca w art.60 ust.1 a wprowadził zapis, że do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art.53 ust.5b i 5 c. (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r., sygn. II OSK 169/12, publ.www.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie wywiódł, że organ uzgadniający uchybił terminowi do zajęcia stanowiska odnośnie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 p.p.s.a.