I OSK 2159/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1380/11 w sprawie ze skargi I. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Bd 1380/11 oddalił skargę I. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Torunia decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., po rozpatrzeniu wniosku I. K., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w T., przy ul. [...]. Podział podlegał m.in. na wydzieleniu z działki nr [...], działki nr [...] o powierzchni [...]ha przeznaczonej pod nową drogę, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta Toruń z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Decyzja ta nie rozstrzygała kwestii związanych z odszkodowaniem za przejętą nieruchomość, co odpowiadało treści przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lipca 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, po rozpatrzeniu wniosku I. K., odmówiło wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oświadczenia woli z dnia 24 marca 2003 r. oraz uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. w przedmiocie odszkodowania przysługującego na mocy art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543). W uzasadnieniu wyjaśniono, że wniosek złożony przez I. K. nie mógł być rozstrzygnięty przez żaden organ administracji publicznej. Kwestie odszkodowawcze nie były bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją administracyjną, nie istnieje więc prawna możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych - nie istnieje w obrocie prawnym rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (decyzja administracyjna), którego uchylenie domaga się wnioskodawca. Podobna sytuacja ma miejsce, zdaniem organu, w przypadku żądania dotyczącego stwierdzenia nieważności oświadczenia woli wyrażonego w dniu 24 marca 2003 r. Nie jest ono bowiem decyzją administracyjną kończącą postępowanie administracyjne i dlatego nie może być przedmiotem kontroli. I. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia 12 sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i stwierdził, że wniosek z dnia 12 sierpnia 2011 r. w pkt 2 i 3 zawierał żądanie, które nie podlegają rozstrzygnięciu administracyjnemu, a należą do kognicji sądów powszechnych. Natomiast w pkt 1 I. K. domagał się uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., ale wskazywał, że przedmiotem tej decyzji jest odszkodowanie, podczas gdy faktycznie przedmiotem rozstrzygnięcia jest zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Nie istniał zatem w obrocie przedmiot żądania i nie można było wszcząć postępowania administracyjnego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie I. K. zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że żądanie w kwestii uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Torunia z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie odszkodowania przysługującego właścicielowi z mocy art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego bowiem decyzja, na którą powołuje się skarżący nie reguluje kwestii odszkodowania; naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; a także naruszenia art. 7 k.p.a. polegające na zaniedbaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy z naruszeniem słusznego interesu skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę stwierdził, że z treści uzasadnienia wniosku skarżącego także jednoznacznie wynika, że nie zgadza się on z wysokością przyznanego i wypłaconego odszkodowania. Uznając sprawę ustalenia wysokości odszkodowania za nie załatwioną po jego myśli, skarżący domagał się interwencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu poprzez wzruszenie decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. Sąd I instancji zwrócił przede wszystkim uwagę, że decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. zatwierdzono jedynie projekt podziału nieruchomości skarżącego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że podział stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za działkę która przechodzi na własność Gminy Miasta Toruń przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a Zarządem Miasta Toruń. Podkreślono, że decyzja ta nie rozstrzygała o kwestii wysokości przysługującego skarżącemu odszkodowania. Zawierała jednie informację, że kwesta ta nie będzie rozstrzygnięta w drodze tej decyzji administracyjnej, lecz dopiero jako efekt dwustronnych uzgodnień. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 397/07 stwierdzono, że dopiero po przeprowadzeniu rokowań możliwym jest wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego, o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej w trybie określonym w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczeniem nieruchomości z tym, że w przypadku uzgodnienia wysokości odszkodowania między właścicielem gruntu a organem do wypłaty odszkodowania może dojść także bez wydania decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aczkolwiek związane z wynikiem postępowania podziałowego (wydzieleniem gruntów pod drogi publiczne), to jednak jest postępowaniem administracyjnym odrębnym od postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Decyzja ostateczna zatwierdzająca podział nieruchomości nie jest nawet w rozumieniu art. 135 P.p.s.a., aktem podjętym w granicach sprawy zakończonej decyzją o ustaleniu odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Postępowanie podziałowe poprzedza postępowanie o ustalenie odszkodowania i "warunkuje" późniejszą możliwość ubiegania się o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne, gdyż dopiero z dniem uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości przymiotu ostateczności powstaje prawo strony do żądania odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Dzieje się tak za sprawą unormowania zawartego w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe uznano zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 61a § 1 k.p.a., organ administracji odmawia wszczęcia postępowania między innymi wtedy, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W obrocie prawnym nie istnieje decyzja administracyjna ustalająca odszkodowanie dla skarżącego za przejętą pod drogę działkę a zatem postępowanie administracyjne nie może więc być wszczęte zgodnie z wolą skarżącego wyrażoną w jego wniosku z dnia 12 sierpnia 2011 r. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł I. K., domagając się: 1) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2) zasądzenia na rzecz ustanowionego pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie P.p.s.a. mimo, że nie zachodziły ustawowe przesłanki co do odmowy przez organy administracji wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. z powoływaniem się w okolicznościach przedmiotowej sprawy na występowanie tzw. innych uzasadnionych przyczyn, które z uwagi na treść ww. wniosku skarżącego uniemożliwiały organom wszczęcie postępowania oraz wobec wadliwego zastosowania ww. przepisu (i w efekcie bezzasadnej odmowy wszczęcia postępowania), niezastosowania przez organy art. 105 § 1 k.p.a. tj. możliwości następczego umorzenia postępowania w drodze merytorycznej decyzji wydanej wobec I. K. w przypadku obiektywnej bezprzedmiotowości tegoż postępowania - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 66 § 1 zdanie drugie k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie P.p.s.a. mimo naruszenia przez organy administracji w toku całego postępowania art. 66 § 1 zdanie drugie k.p.a w zakresie braku zawiadomienia I. K., iż w sprawie powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu i jednoczesnym braku poinformowania skarżącego o treści § 2 art. 66 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie P.p.s.a, mimo że organy administracji w toku całego postępowania w ogóle nie dokonały oceny przedstawionych przez skarżącego dowodów, a w efekcie zebrany materiał dowodowy przez organy okazał się niepełny przy jednoczesnym zupełnym wadliwym pominięciu przez organy administracji dowodów przedłożone przez skarżącego. Gdyby natomiast organy dokonały oceny dowodów i ewentualnie uzupełniłyby materiał dowodowy o dowody przedłożone przez I. K. to po wszczęciu postępowania, mogłyby one przemawiać na korzyść skarżącego - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżone orzeczenia formalne wydane przez składy orzekające Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu jako organ I i II instancji są nie do zaakceptowania w państwie prawa i naruszają zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził zatem w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wniosek I. K. z dnia 12 sierpnia 2011 r. nie mógł być przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego bowiem decyzja z dnia [...] lipca 2002 r., której uchylenia domagał się skarżący kasacyjnie dotyczyła zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w T. przy ul. [...]. Decyzja ta w żadnym wypadku nie rozstrzygała natomiast kwestii odszkodowania za tę nieruchomość. W tej sytuacji prawidłowo wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że skoro w obrocie prawnym nie istniała decyzja administracyjna, której uchylenia domagała się strona to postępowanie w sprawie nie mogło zostać wszczęte. W rozpoznawanej sprawie negatywna przesłanka uniemożliwiająca wszczęcie postępowania wystąpiła przed wszczęciem postępowania, a zatem właściwie organy zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. Na marginesie wskazać należy, że organ nie był uprawniony do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ nie doszło do wszczęcia postępowania wywołanego wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2011 r. Umorzenie postępowania ma natomiast miejsce wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte i stało się bezprzedmiotowe. Nie można zgodzić się z poglądem wnoszącego skargę kasacyjną o naruszeniu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 66 § 1 zdanie drugie k.p.a. Istotnie, orzekające w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu powiadomiło stronę, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do wszczęcia i prowadzenia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności oświadczenia woli wyrażonego w dniu 24 marca 2003 r., a także że w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe wydanie orzeczenia w przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania jedynie w treści postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygniecie i nie dawało podstaw do weryfikacji zaskarżonego orzeczenia. Dla oceny prawidłowości kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia nie było istotne bowiem to, czy organ zastosował art. 66 § 2 k.p.a. ale czy prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wyrokowi Sądu I instancji nie można również zarzucić naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. statuuje zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Natomiast art. 8 k.p.a. dotyczy zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie można organowi administracji zarzucić naruszenia ww. przepisów, albowiem w okolicznościach tej konkretnej sprawy organ nie miał podstaw do wyjaśnienia treści żądania wynikającego z pisma z dnia 12 sierpnia 2011 r. W piśmie tym skarżący w sposób jasny domagał się m.in. uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Torunia dotyczącej odszkodowania przysługującego właścicielowi na mocy art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zakres żądania skarżącego dotyczący wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o odszkodowaniu nie budzi zatem żadnych wątpliwości. Strona precyzyjnie wskazała czego się domaga i w związku z powyższym, wbrew argumentom pełnomocnika skarżącego, nie można uznać, że organ był zobowiązany do ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego. W tej sytuacji brak było podstaw do uchylenia kontrolowanego postanowienia przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.