II GSK 1006/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) Marzenna Zielińska Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1418/12 w sprawie ze skargi G. T. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 28 czerwca 2012 r. nr . w przedmiocie nakazu wstrzymania działalności polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/GI 1418/12, wydanym w sprawie ze skargi Gminy T. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 28 czerwca 2012 r. nr . w przedmiocie wstrzymania działalności polegającej na wydobyciu kruszywa naturalnego, oddala skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniu 26 marca 2012 r. do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Lublinie wpłynęło pismo Starostwa Powiatowego w M., przekazujące anonimową informację o nielegalnym pozyskiwaniu piasku na południowej części działki o nr 147/10, której właścicielem jest Gmina T., zwana dalej "gminą". W dniu 3 kwietnia 2012 r. gmina otrzymała zawiadomienie od Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. o prowadzonym z urzędu postępowaniu wyjaśniającym w sprawie wykonywania działalności wydobycia kruszywa bez wymaganej koncesji. Powiadomiono gminę o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin wyrobiska. W świetle notatki z dnia 19 kwietnia 2012 r. sporządzonej na okoliczność oględzin wyrobisk powstałych w wyniku działalności prowadzonej bez wymaganej koncesji, jak ustalono, w południowej części działki o nr 147/10, stanowiącej własność gminy, znajdowały się skarpy wyrobiska dochodzące do ok. 4 m. Wyrobisko było nieogrodzone i nieooznakowane od strony pól uprawnych, zaś działki są usytuowane na terenie zabudowanym, co pociąga za sobą powszechny dostęp do skarpy osób postronnych, stwarzając bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego. W trakcie kontroli dokonano również obmiaru wyrobiska przy użyciu odbiornika GMS - 2 firmy Topcon w zakresie świeżo przeprowadzonych robót. W porównaniu do obszaru wyrobiska uwidocznionego na mapie zasadniczej, wyrobisko od czasu sporządzenia mapy uległo powiększeniu i górna krawędź skarpy przesunęła się o ok. 5-15 m. W powyższych czynnościach uczestniczył przedstawiciel gminy. Jak wyjaśniono gmina ta nie eksploatowała kopaliny, jak również dla nikogo nie udzielała pozwoleń na pobór kruszywa. Jeżeli taki pobór miał miejsce, to odbywało się to bez wiedzy gminy. Ostateczną decyzją Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 28 czerwca 2012 r. nr . utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L. z dnia 12 maja 2012, nakazująca Gminie T. wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego na działce oznaczonej nr 147/10 wg ewidencji gruntów, zlokalizowanej w miejscowości Zucielec, gm. Trzcianne, pow. moniecki, woj. podlaskie, w związku ze stwierdzeniem prowadzenia tej działalności bez koncesji. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.). W myśl tego przepisu, w przypadku wystąpienia stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganej koncesji właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, nakazuje wstrzymanie działalności. Działalność w zakresie wydobywania kopalin, jak podniósł organ, może być wykonywana po uzyskaniu koncesji, na co wskazuje przepis art. 21 ust. 2 powołanej ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a także art.4 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.). Społeczność gminna nie może wydobywać kopaliny bez koncesji na gruntach stanowiących własność gminy, na tzw. potrzeby własne. Ponadto, w świetle ustaleń organu, zastana na wyrobisku sytuacja sugeruje, że wydobycie kruszywa nie jest incydentem jednorazowym, lecz może mieć miejsce w przyszłości, o czym świadczy przygotowany front robót. (Skarga tego nie kwestionuje). Rozpoznając skargę Gminy na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., skargę tę oddalił, podtrzymując ustalenia organu, a w szczególności w kwestii nieuprawnionego pobierania kruszywa z omawianej działki. Gmina od wyroku Sądu pierwszej instancji wywiodła skargę kasacyjną, która oparta została na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: • naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo geologiczne i górnicze przez przyjęcie, że wydobywanie kopalin na podstawie koncesjonowanej działalności może być wykonywane przez gminy w ramach realizacji zadań własnych, • naruszenie przepisu art. 173 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie stwierdzenia prowadzenia przez gminę działalności, polegającej na wydobywaniu kopalin bez wymaganej koncesji właściwego organu nadzoru górniczego, • naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 19 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że na nieruchomości stanowiącej własność gminy, oznaczonej jako działka nr 147/10, znajduje się złoże kopaliny, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Skarga kasacyjna zarzuca również naruszenie w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania poprzez: • naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, a nadto przez przyjęcie, że organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania. • naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przejawiające się w braku wskazania w uzasadnieniu orzeczenia przyczyn, z powodu których Sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom Wójta Gminy w przedmiocie braku eksploatacji przez Gminę kopalin na omawianej działce nr 147/10. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Granice i zakres ustaleń faktycznych, jakie powinny być poczynione w sprawie, mogące być następnie skutecznie zaskarżone w ramach zarzutu kasacyjnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o ile mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyznacza przepis prawa materialnego. Takim przepisem był art. 173 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. W świetle tego przepisu, o czym była już mowa, w przypadku wystąpienia stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganej koncesji właściwy organ nadzoru górniczego, w drodze decyzji, nakazuje wstrzymanie działalności. Dla pozytywnego zastosowania przez organ tego przepisu, konieczne jest, a zarazem wystarczające, wykazanie faktu wykonywania co najmniej jednego z rodzajów działalności objętej ustawą Prawo geologiczne i górnicze, oraz uczynienie tego bez wymaganej koncesji. Organ, z czym zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, akceptującym stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, w wystarczającym stopniu wykazał fakt wydobywania piasku z wyrobiska znajdującego się na działce stanowiącej własność Gminy. Dowodem na tę okoliczność jest dokument sporządzony w dniu 19 kwietnia 2012 r., podpisany przez przedstawiciela organu i Gminy. Na taką działalność wymagana jest koncesja (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy), a ta nie została udzielona. Co wymaga podkreślenia, Gmina nie zaprzeczyła, a w każdym razie nie przedstawiła żadnego dowodu, podważającego ustalenia dokonane w protokole z dnia 19 kwietnia 2012 r., a w szczególności, aby na wspomnianym wyrobisku nie był przez kogokolwiek wydobywany piasek. Gmina ograniczyła się do twierdzenia, że takiej działalności sama nie prowadziła i nie prowadzi, a jeżeli dochodzi do eksploatacji wyrobiska, to czynione jest to bez jej wiedzy i zgody. Innymi słowy, nie zostało podważone przez gminę istotne dla sprawy ustalenie, iż z omawianego wyrobiska wydobywane było kruszywo, w każdym razie przez nieznane osoby, bez wymaganej koncesji. Z powyższych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jako nie prowadzące do podważenia samego faktu wydobywania przez kogokolwiek kruszywa bez wymaganej koncesji, nie mające tym samym istotnego wpływu na wynik sprawy, nie są oparte na usprawiedliwionej podstawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organu, czyniące Gminę adresatem decyzji, nakładającej obowiązek wstrzymania wydobywania kopaliny z omawianego wyrobiska. Legitymacja bierna Gminy w toczącym się postępowaniu administracyjnym wynika z faktu bycia przez nią właścicielem wspomnianej działki, na której dochodzi do wydobywania kopaliny z naruszeniem prawa. Przymiot własności w świetle art. 140 k.c., który to przepis może mieć także odpowiednie zastosowanie do stosunków prawnoadministracyjnych, przyznaje właścicielowi nie tylko odpowiednie uprawnienia, ale również nakłada na niego obowiązki, m.in. w granicach określonych przez ustawy. Taką ustawą jest Prawo geologiczne i górnicze. Innymi słowy, bez narażenia się na zarzut naruszenia przepisów tej ustawy, a w szczególności art. 173 ust. 1, właściciel nieruchomości nie może dopuszczać do sytuacji wydobywania z jego działki kopaliny z naruszeniem prawa. W rezultacie na właścicielu nieruchomości spoczywa także powinność sprawowania odpowiedniej pieczy nad posiadaną przez niego nieruchomością, aby omawiana sytuacja nie miała miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zasadności zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Chybiona jest, jako oczywiście nietrafna, próba wykazania w skardze kasacyjnej, jakoby organ i Sąd pierwszej instancji przypisali Gminie prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin. Takich pozytywnych ustaleń, włączających do jej własnej działalności wydobywanie spornej kopaliny, nie sposób dopatrzyć się w zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sądu pierwszej instancji. Natomiast przymiot bycia przez Gminę stroną postępowania został trafnie wywiedziony z faktu posiadania przez Gminę tytułu własności do działki, z której pobierano piasek, nie zaś z faktu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopaliny. W tym stanie skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).