IV SA/Wr 460/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich na § 2 ust. 3 oraz § 3 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej Ząbkowice Śląskie z dnia 30 grudnia 2010 r. nr IV/14/2010 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ząbkowice Śląskie I. stwierdza nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala; III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt I wyroku. Prokurator Rejonowy w Ząbkowicach Śląskich wniósł skargę na postanowienia § 2 ust. 3 oraz § 3 ust. 2 uchwały Nr IV/14/2010 Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ząbkowice Śląskie. Zarzucił, że wskazane postanowienia naruszają w sposób istotny art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez zaniechanie w § 2 ust. 3 skarżonej uchwały wskazania wysokości opłaty za każde z osobna świadczenie udzielane przez gminne przedszkola, przekraczające podstawę programową , bądź realizowane powyżej 5 godzin dziennie oraz polegające na ustaleniu w § 3 ust. 2 skarżonej uchwały, iż zakres świadczeń przekraczających pięciogodzinny wymiar będzie ustalony w treści umowy cywilno-prawnej, zawieranej pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicem (opiekunem prawnym) - pomimo braku podstawy prawnej do podjęcia przepisów uchwały w tym zakresie Wskazując na powyższe uchybienia na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych postanowień zaskarżonej uchwały. W motywach wskazano między innymi, że w § 2 ust. 3 uchwały określono, iż " ustala się opłatę za 1godzinę świadczenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, uzależnioną od czasu trwania zajęć, w wysokości 0,09% minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w odrębnych przepisach. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty organ samorządu terytorialnego ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jak dalej wywodzono - przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, które jest określone w załączniku nr l do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 roku. Nr 4, poz. 17). W zakresie zajęć mieszczących się w formach określonych w załączniku gmina nie jest uprawniona do pobierania od rodziców bądź opiekunów dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat. Opłaty te mogą dotyczyć świadczeń, które nie są wymienione w załączniku. W związku z powyższym organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek oznaczenia, oferowanych przez przedszkola odpłatnych usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od tych zajęć które wskazane są w załączniku wymienionego rozporządzenia. Świadczenia płatne powinny być określone precyzyjnie w sposób czytelny dla rodziców i opiekunów dzieci. Niezbędnym jest również, w ocenie strony skarżącej, aby organ uchwalający uchwałę w omawianym zakresie określając opłatę za świadczenie z usług przedszkola publicznego wykazał, że wysokość obowiązku pieniężnego jest oparta na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności, w oparciu o racjonalne argumenty stosowanie uzasadnione. W odpowiedzi Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi argumentując na tle aktualnego brzmienia art. 6 oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, że rada gminy posiada uprawnienie do ustalenia opłat za konkretne, indywidualnie wskazane świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową. Jedynymi opłatami jakie mogą pobierać gminy od rodziców lub opiekunów dzieci, są opłaty za świadczenia wykraczające poza minimum określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, zawiera bowiem zarówno wyliczenie świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz realizowane powyżej 5 godzin dziennie, a także określa opłatę za jedną godzinę przedmiotowego świadczenia uzależnioną od czasu trwania zajęć. Jak wynika z intencji ustawodawcy, podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Za czas dziecka spędzony w przedszkolu ponad pięć godzin organ może ustalić powyższą opłatę niezależnie od tego, czy w tym czasie będą realizowane zajęcia wchodzące w zakres podstawy programowej, czy też zajęcia tę podstawę przekraczające. Ważne, ażeby organ określił wyraźnie dlaczego ustala daną opłatę w określonej wysokości i za jakie świadczenia udzielane przez przedszkole jest ona pobierana. W zakresie zarzutu istotnego naruszenia prawa w § 3 ust. 2 uchwały, Rada Miejska zauważyła, że nie scedowała na inne podmioty własnych uprawnień do określenia co wchodzi w skład odpłatnych świadczeń przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż sama w § 2 ust. 1 uchwały określiła te świadczenia. Treść § 3 ust. 2 uchwały oznacza jedynie, że szczegółowy zakres świadczeń i odpłatności będzie regulowała umowa cywilnoprawna, zawarta pomiędzy rodzicem a przedszkolem reprezentowanym przez jego dyrektora. To do rodziców (opiekunów prawnych) dziecka bowiem należy prawo wyboru czy i w jakim zakresie korzystać będzie ono ze świadczeń rozszerzonych (tj. z jakiego rodzaju zajęć rozszerzonych i w jakim czasowo rozmiarze) oferowanych przez przedszkole publiczne ponad podstawę programową i podjęcie w tym zakresie decyzji. Pismem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu poparto skargę Prokuratora Rejonowego wraz z zawartymi w niej zarzutami, modyfikując jednak uzasadnienie poprzez odstąpienie od poglądu w przedmiocie bezpłatności nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podniesiono w nim, że gmina realizując uprawnienie do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne musi wypełnić pojęcie "świadczenia" i "opłaty" konkretną treścią. Jeżeli "opłaty" należą się za "świadczenia", to jest oczywiste, że obowiązuje tu zasada ekwiwalentności. Gmina powinna należności te jednoznacznie określić, by wyraźnie oddzielić granicę pomiędzy finansowaniem przedszkola przez gminę, a kosztami ponoszonymi przez rodziców (opiekunów). Rodzice, w świetle ustawy, nie są bowiem zobowiązani do utrzymywania przedszkoli wspólnie z gminą. Regulacja uchwały, w której brak jest ustalenia konkretnej opłaty i pozostającego z nią w związku konkretnego świadczenia, za które opłata jest należna narusza istotnie przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Podniesiono, że przepis ustawy nie uprawnił gminy do wprowadzenia jednej opłaty za "wszystkie usługi łącznie", ale opłat za poszczególne świadczenia. Podkreślono, że zupełnie innym zagadnieniem jest, być może, trudność w sporządzeniu takiej kalkulacji. Stwierdzono, że wprowadzenie przez gminę opłat za świadczenia przedszkoli nie ma obecnie żadnego związku z zakresem podstawy programowej. Nie można jednak przyjąć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie innego niż poprzednio kryterium pobierania opłat w postaci czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Gdyby ustawodawca uzależniał opłatę wyłącznie od czasu pobytu dziecka w przedszkolu, to w zmienionym przepisie w ogóle nie byłoby mowy o "świadczeniach". Dla poparcia swojego stanowiska Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2011r. , sygn. akt II SA/Ol 35/11, w którym przyjęto, że niezbędne jest uzasadnienie naliczenia określonych opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola w zależności od oferowanych przez nie usług, tak aby było wiadomo z czego wynika kwota za konkretną usługę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest prawidłowość postanowień § 2 ust. 3 oraz § 3 ust. 2 uchwały Nr IV/14/2010 Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ząbkowice Śląskie. Wnoszący skargę uważa, że sposób ustalenia tego rodzaju opłat winien być jasno określony, z uwzględnieniem racji ekonomicznych, a oferowane świadczenia wyraźnie wyszczególnione, przy uwzględnieniu zasady ekwiwalentności. Z kolei, zdaniem Gminy z treści art. 6 zmienionej ustawy o systemie oświaty wynika, że świadczeniem przedszkola publicznego jest nauczanie, wychowanie oraz opieka w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie a podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Powyższy przepis zezwala na ustalenie odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, także mieszczące się w podstawie programowej, o ile przekraczają wymiar czasu ustalony przez organ prowadzący, wynoszący co najmniej 5 godzin dziennie. W obowiązującym stanie prawnym Rady Miejska Ząbkowic Śląskich była uprawniona do ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar pięciogodzinnych zajęć bezpłatnych, bez względu na zakres wykonywanych wówczas świadczeń. Przystępując do analizy zarysowanego problemu należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej uchwały – ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – zostały znowelizowane ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 września 2010 r. Zatem kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała podjęta została już po wejściu w życie wskazanej nowelizacji. Podstawę jej wydania stanowiła regulacja art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Norma ta, w brzmieniu nadanym wyżej wskazaną nowelizacją upoważnia organ prowadzący przedszkole do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez między innymi przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Powołany przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 stanowi, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin. Przepisy nie wymagają przy tym, by czas bezpłatny był wykorzystany w jednej części obejmującej 5 kolejno następujących po sobie godzin. Z treści powołanych regulacji ustawy o systemie oświaty wynika więc bezspornie, że publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy może wydłużyć ten czas według swego uznania przyjmując nawet, że cały dzienny pobyt dziecka w przedszkolu jest bezpłatny. Natomiast w przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasokresu (który nie może być krótszy niż 5 godzin) rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłaty w czasie pobytu dziecka w przedszkolu przekraczającym ustawowe minimum. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od analizy treści upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego ustalającego wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, zawartego w normie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z powołanym przepisem organ prowadzący ustala wysokość opłat za przedmiotowe świadczenia w czasie przekraczającym co najmniej pięciogodzinny wymiar czasu, w którym należy zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę. Mimo że u podstaw nowelizacji ustawy przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2010r. mogło leżeć dorozumiane założenie, że w czasie 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu powinna być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, to jednak przepisy nie tylko nie formułują wprost takiego nakazu, ale również nie zawierają narzędzi do jego ewentualnej egzekucji. Przeciwnie, istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że – inaczej niż dotychczas – przedszkole publiczne nie musi zapewnić dziecku bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmującej obowiązkowy zestaw celów i treści nauczania, w tym umiejętności opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i w programach nauczania (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Oznacza to, że obecnie przedszkole publiczne ma nadal obowiązek realizować podstawę programową, ale brak jest instrumentów wymuszających jej realizację w czasie bezpłatnym. Innymi słowy, przedszkole publiczne powinno zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ale wówczas nie musi realizować podstawy programowej. Wśród wytycznych ustawowych mających konstytutywne znaczenie w zakresie konstruowania treści przedmiotowych uchwał należy wymienić pojęcie "czasu realizacji świadczeń" i "opłaty za świadczenia". Zgodnie ze znaczeniem pierwszego ze wskazanych pojęć rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłaty tylko w czasie pobytu dziecka w przedszkolu przekraczającym ustawowe minimum wynoszące 5 godzin dziennie. Nawiązując do dokonanych wyżej ustaleń należy jednak mieć na uwadze, że – modelowo rzecz ujmując - w czasie objętym opłatą mogą być realizowane : 1) zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej, 2) wyłącznie świadczenia odnoszące się do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Pojęcie "opłaty" występuje w systemie prawnym w różnych znaczeniach. Podobnie jak podatek, opłata jest świadczeniem pieniężnym, o charakterze ustawowym, przymusowym i bezzwrotnym, jednostronnie ustalanym przez Państwo lub organ samorządu terytorialnego, na ogół za czynności określonych podmiotów podejmowane w zakresie ich właściwości. W odróżnieniu od podatku opłata ma charakter odpłatny, gdyż ponoszący ja podmiot, w zamian za jej uiszczenie, otrzymuje indywidualne świadczenie (korzyść). W piśmiennictwie wskazuje się, że w zakresie relacji zachodzących pomiędzy opłatą a świadczeniem za nią uzyskiwanym można wyróżnić trzy rozwiązania. W pierwszym przypadku świadczenie wzajemne jest równe co do wartości świadczeniu pieniężnemu (opłacie). Jest to klasyczna "opłata", gdyż występuje w niej pełna ekwiwalentność. W drugim przypadku brak jest pełnej ekwiwalentności, gdyż świadczenie wzajemne jedynie w części odpowiada świadczeniu pieniężnemu (opłacie). W trzecim przypadku świadczenie wzajemne w ogóle nie występuje, dlatego mimo określenia "opłata" w rzeczywistości mamy do czynienia z klasycznym podatkiem (por. M. Chudzik, Wielka encyklopedia prawa, wydanie drugie, Warszawa 2005, s. 567). Analizując znaczenie, w jakim użyto zwrotu "opłata" w treści art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, bez przeprowadzania dowodu należy odrzucić rozumienie opłaty jako należności tożsamej z podatkiem. Należy również odrzucić rozumienie zakładające, że wysokość opłaty wnoszonej za usługi przedszkola może przewyższać wartość świadczenia wzajemnego oferowanego przez przedszkole (brak ekwiwalentności świadczeń). Taka interpretacja dopuszczałaby partycypację rodziców (opiekunów) dziecka w kosztach działania przedszkola, tożsamych z wartością nakładów rzeczowych i osobowych poniesionych w celu wykonania określonego świadczenia. Wskazany zakaz wynika z faktu, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gminy (art. 5 ust 5 ustawy o systemie oświaty). Zadania własne są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, w sposób samodzielny i z własnych środków. Oznacza to, że opłaty ustalone w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie mogą prowadzić do przeniesienia na rodziców dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie przepisów zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole. W konsekwencji, opłaty nie można kalkulować w taki sposób, aby pokrywały one wszystkie koszty funkcjonowania przedszkola, gdyż czyniłoby to fikcją obowiązek zapewnienia bezpłatnej nauki, wychowania i opieki przez 5 godzin na dobę. Wskazana zasada nie jest, rzecz jasna, tożsama z zakazem uwzględnienia w kalkulacji wysokości opłaty za świadczenia przedszkoli określonych kosztów utrzymania budynku, wyposażenia, wynagrodzenia pracowników, itp. Powyższe prowadzi do wniosku, że u podstaw ustalania wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum podczas którego świadczenia są realizowane bezpłatnie, powinna leżeć zasada ekwiwalentności. Należy przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skargi, że uchwała powinna wskazywać za jakie świadczenia opłata jest pobierana, a zadość powyższemu nie czyni wprowadzenie jednej, stałej opłaty za "wszystkie usługi łącznie". Sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby było wiadomo z czego wynika konkretna kwota. Wymogów tych nie spełnia zakwestionowane w skardze uregulowanie § 2 ust. 3 uchwały, ani też wyjaśnienie w sprawie sposobu wyliczenia opłaty złożone przez Gminę. Określenie wysokości opłaty, jako stałej, bez względu na charakter, rodzaj i jakość świadczonych czynności (dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze: realizujące lub nie realizujące podstawy programowej wychowania przedszkolnego – które wymagają różnego stopnia zaangażowania udziału i aktywności nauczycieli) nie pozwala na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów zajęć. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd nie podzielił jednak zarzutu Prokuratora o przekroczeniu - w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały - delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 ustawy. Zakres świadczeń oraz opłaty za świadczenia przedszkola publicznego ustala w uchwale, na mocy wskazanego przepisu ustawy, rada gminy, ale tego rodzaju unormowanie uchwały ma charakter generalny, natomiast przedmiotowa regulacja § 3 ust. 2 uchwały dotyczy wyłącznie sytuacji indywidualnych, czyli nie generalnego, lecz jednostkowego określania w drodze umowy cywilnoprawnej zakresu oraz odpłatności za świadczenia w każdym konkretnym przypadku albowiem oczywiste jest, że to przedstawiciel ustawowy (prawny opiekun) dziecka będzie wladny decydować z jakiego rodzaju świadczeń danego przedszkola w roku szkolnym dziecko będzie korzystało oraz w jakim wymiarze godzin. Nie jest to możliwe do regulacji w akcie generalnym, jakim jest uchwała, ponieważ nie normuje ona każdego indywidualnego przypadku. Treść umowy cywilnoprawnej, pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka, a dyrektorem przedszkola, zawierając w omawianej materii szczegółowe postanowienia co do rodzaju wybranych świadczeń i ustalonych godzin pobytu dziecka pozostaje w granicach normatywnych zaskarżonej uchwały. Tym samym nie doszło do przeniesienia przez Radę swoich kompetencji (subdelegacji) ani wyjścia poza granice upoważnienia ustawowego, nie można zatem twierdzić o braku podstawy prawnej dla takiego rozwiązania. Z tego względu skarga w części dotyczącej § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały podlegała oddaleniu ( pkt II sentencji wyroku). Orzeczenie w pkt III znajduje wsparcie w art. 152 p.p.s.a.