I OW 126/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia WSA del. Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Prezydentem Miasta Poznania w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P. T. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego, opłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne, zasiłków celowych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Poznania jako organ właściwy do rozpoznania wniosku P. T. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. działający w imieniu Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy W. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w zakresie ustalenia organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne, zasiłków celowych dla P. T. poprzez wskazanie, że właściwym organem w sprawie jest Prezydent Miasta Poznania. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że P. T. pierwszy wniosek o przyznanie pomocy społecznej, którego adresatem był Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy W. m. st. Warszawy, "zwany dalej OPS W.", złożył, w dniu [...] listopada 2007 roku. Przedstawił się, jako mieszkaniec Poznania, czasowo przebywający w Warszawie. Zameldowany był w Poznaniu przy ul. [...], nie mieszkał tam jednak, lokal opróżnił i opuścił dobrowolnie, oczekiwał na mieszkanie socjalne z Zarządu Komunalnych Zasobów Lokalowych w Poznaniu. Na podstawie składanych wniosków P. T. objęty był pomocą przez OPS W. od grudnia 2007 r. do kwietnia 2008 r. Pozostawał w szczególnej sytuacji życiowej ze względu na brak jakiegokolwiek dochodu, brak wsparcia rodziny, zły stan zdrowia, brak możliwości samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb, w związku, z czym konieczne było przyznanie mu pomocy w miejscu pobytu, zgodnie z art. 101 ust 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.). W okresie od grudnia 2007 r. do marca 2008 r. P. T. otrzymywał systematycznie pomoc przeznaczoną na zakup żywności, opłatę wynajmowanego pokoju, zakup odzieży itp. Przyznaną pomoc MOPR w Poznaniu, zgodnie z art. 101 ust. 7, refundował w całości, co oznacza, że Prezydent Miasta Poznania uznawał się za organ właściwy w sprawie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W dniu [...] marca 2008 r. P. T. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku stałego i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wniosek ten został przekazany do rozpatrzenia Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w Poznaniu, właściwemu do rozpatrzenia sprawy zgodnie z właściwością wynikającą z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu uznał się właściwym w sprawie rozpatrywania wniosku. P. T. przyznano prawo do zasiłku stałego od [...] marca 2008 r. oraz zasiłek okresowy od [...] marca 2008 do [...] sierpnia 2008 r. Od marca 2008 r., w związku ze składanymi przez p. P. T. wnioskami o pomoc oraz w związku z wystąpieniami MOPR w Poznaniu, pracownik socjalny tut. Ośrodka przeprowadzał wywiady środowiskowe w miejscu tymczasowego pobytu klienta, przesyłał je do Poznania i na ich podstawie MOPR w Poznaniu systematycznie przyznawał pomoc klientowi. Od września 2008 r. do marca 2011 r. wysokość przyznawanej P. T. pomocy była każdorazowo ustalana telefonicznie z MOPR w Poznaniu i przez Poznań refundowana. W dniu [...] czerwca 2011 r. OPS W. wpłynęło pismo MOPR w Poznaniu informujące, że MOPR odmawia dalszego refundowania pomocy przyznawanej P. T. ze skutkiem od marca 2011 roku. Wraz z pismem wpłynęła też zwrócona nota księgowa obciążająca MOPR w Poznaniu kwotą wynikającą z przyznanych P. T. zasiłków. W powołanym piśmie Z-ca Dyrektora MOPR w Poznaniu poinformował, że nie dokona zwrotu w/w kosztów, gdyż z analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie P. T. wynika, że jego centrum życiowym jest Warszawa. Zdaniem MOPR w Poznaniu z dokumentacji wynika, że P. T. wiąże swoje losy z Warszawą, gdyż w Warszawie złożył wniosek o przyznanie mu lokalu socjalnego. Wskazuje na to także fakt, że na terenie Warszawy przebywa od 2007 r. W ocenie wnioskodawcy P. T., co prawda przebywa na terenie Warszawy od 2007 r., ale przez cały ten czas utrzymuje, że dąży do powrotu do Poznania. W tym celu podejmuje wiele czynności potwierdzających ten zamiar. W szczególności od 2007 roku ubiega się o przyznanie lokalu socjalnego w Poznaniu. W Sądzie Rejonowym Poznań-Grunwald i Jeżyce Wydział I Cywilny toczy się sprawa (sygn. I C 1519/10/14) z powództwa P. T. o przywrócenie mu naruszonego posiadania części lokalu przy ul. [...]. Powyższe świadczy o tym, że beneficjent podjął środki prawne zmierzające do odzyskania prawa do pobytu w przedmiotowym lokalu. Do chwili obecnej posiada stały meldunek pod adresem: Poznań ul. [...]. Prezydent Miasta Poznania postanowieniem [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania P. T. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w Poznaniu do czasu zakończenia prawomocnym orzeczeniem sądu z powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania przedmiotowego lokalu. Zamiar powrotu na stałe do Poznania P. T. potwierdza też w wysłanej skardze do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie lokalu socjalnego, o który ubiega się w Poznaniu. Beneficjent złożył wniosek o przyznanie mu lokalu socjalnego do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Urząd Dzielnicy W. - Wydział Zasobów Lokalowych, ale dwukrotnie Zarząd Dzielnicy W. nie wyraził zgody na zakwalifikowanie go do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu socjalnego z zasobów Dzielnicy W. Lokale komunalne wynajmowane są bowiem zgodnie z przepisami prawa miejscowego wydanymi na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, z późn. zm.). Podstawowymi warunkami, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych danej gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, niski dochód oraz zamieszkiwanie na jej terenie. Najem lokali komunalnych uregulowany jest przepisami prawa miejscowego tj. Uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 Nr 132, poz. 3937, z późn. zm.). Osobą uprawnioną do uzyskania prawa do lokalu socjalnego w świetle powołanej uchwały może być osoba, która wykaże, że Warszawa jest miejscem jej stałego pobytu. Biorąc pod uwagę, że P. T. jest osobą zameldowaną na pobyt stały w Poznaniu i ubiega się tam o przyznanie prawa do lokalu socjalnego należy przyjąć, że Warszawa jest dla niego jedynie miejscem pobytu tymczasowego, która to okoliczność wpływa na właściwość organu w sprawach pomocy społecznej. Okoliczności sprawy wskazują, że strona postępowania tymczasowo przebywa na terenie m. st. Warszawy, lecz wyraźnie uznaje za swoje miejsce zamieszkania miasto Poznań i z tym miastem wiąże swoje plany życiowe. Potwierdzeniem wyrażonej woli jest kilkakrotne występowanie do właściwych organów w Poznaniu o przyznanie lokalu socjalnego i brak możliwości zamieszkania na stałe w Warszawie. W odpowiedzi na wniosek, działający w imieniu Prezydenta Poznania Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, jako właściwego w sprawie. W ocenie organu dopiero od chwili otrzymania informacji od OPS Warszawa –W. o tym, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu przestaje uważać się za właściwy miejscowo, P. T. zaczął wskazywać na Poznań, jako swoje centrum życiowe. Z informacji posiadanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu wynika, że P. T. nie przebywa w Poznaniu, nie najmuje tutaj żadnego lokalu. Jedyne interesy, które posiada w Poznaniu to spór o lokal socjalny, przyznany wyrokiem eksmisyjnym z 2005 r. W świetle labilnych deklaracji P. T., co do miejsca jego zamieszkania oraz niezaprzeczalnych faktów potwierdzających tezę, że centrum życiowym P. T. jest Warszawa, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu wnosi o uznanie za właściwego miejscowo Prezydenta Miasta Warszawy, a w konsekwencji Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy W. m.st. Warszawy. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy W. Miasta Stołecznego Warszawy poinformował, że w dniu [...] września 2011 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy W. wpłynęło pismo P. T., w którym zaznacza, że z miastem Poznań wiąże swoją przyszłość. Wskazał, że został wpisany na listę oczekujących na przyznanie lokalu socjalnego w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W realiach sprawy wystąpił spór negatywny o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowanym przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy W., a Prezydentem Poznania reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie dotyczący ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku P. T. o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne, zasiłków celowych. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.), ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania". Należy zatem odnieść się w tej kwestii do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Zgodnie z treścią art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że na miejsce zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości i wola - zamiar stałego pobytu, przy czym muszą one występować łącznie. Ustalenie zamiaru stałego pobytu powinno być oparte o zobiektywizowane kryteria. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można, więc mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwolą przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentruje się jej życiowe centrum (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08). Z akt sprawy wynika, że P. T. jest zameldowany na stałe w Poznaniu, w Warszawie natomiast przebywa tymczasowo. Deklaruje, że docelowo miasto Poznań ma stanowić jego centrum życiowe. W tym celu podejmuje wiele czynności potwierdzających ten zamiar; ubiega się o przyznanie lokalu socjalnego w Poznaniu; w Sądzie Rejonowym Poznań-Grunwald i Jeżyce Wydział I Cywilny toczy się sprawa (sygn. I C 1519/10/14) z jego powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania części lokalu przy ul. [...]. Zamiar powrotu na stałe do Poznania P. T. potwierdza też w wysłanej skardze do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie lokalu socjalnego, o który ubiega się w Poznaniu. Wreszcie z treści pisma z dnia [...] października 2011 r. jednoznacznie wynika, że z miastem Poznań wiąże swoją przyszłość; w Poznaniu bowiem został wpisany na listę oczekujących na przyznanie lokalu socjalnego. Powyższe dowodzi, że P. T. nie przebywa w Warszawie z zamiarem stałego pobytu. Skoro jest zameldowany na pobyt stały w Poznaniu i ubiega się tam o przyznanie prawa do lokalu socjalnego należy przyjąć, że to w tym mieście, a nie w Warszawie, chce ześrodkować swoją aktywność życiową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu o właściwość ma kwestia zamiaru stałego pobytu P. T. Stwierdzić należy, że deklarowanie wprost zamiaru stałego zamieszkania w Poznaniu oraz podejmowanie działań (czynności prawnych) w tym kierunku czynią z tego miasta miejsce stałego pobytu P. T. w rozumieniu art. 25 k.c. Biorąc pod uwagę, że w świetle postanowień art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania łącznie dwóch przesłanek zewnętrznej (faktu przebywania) i wewnętrznej (zamiaru stałego pobytu) stwierdzić należy to Prezydent Miasta Poznania, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jest właściwy do rozpatrzenia wniosku P. T. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego, opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne, zasiłków celowych. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.