II SA/Gd 821/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. D. i T. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Upomnieniem z dnia 19 maja 2010 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał T. D. do wykonania w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia obowiązku rozbiórki budynku warsztatu samochodowego o wymiarach zewnętrznych 9,50 m x 15,30 m do poziomu posadzki, z pozostawieniem ściany lakierni i suszarni, położonego na działce nr [...] przy ul. K. [...] w R., wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2008 roku, nr [...]. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 24 maja 2010 roku. W dniu 18 lipca 2011 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił na T. D. oraz I. D. tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący wykonanie opisanego powyżej obowiązku, który został doręczony zobowiązanemu T. D. oraz jego małżonce – I. D. w dniu 20 lipca 2011 roku. W dniu 27 lipca 2011 roku I. i T. D. wnieśli zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie ww. tytułu wykonawczego, żądając umorzenia prowadzonego postępowania. Jako podstawę wniesionych zarzutów wskazali art. 33 pkt 7 i 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej jako p.e.a.). W uzasadnieniu podnieśli, że w tytule wykonawczym z dnia 18 lipca 2011 roku, w polu 23, w którym winien być wpisany akt normatywny, wpisano podstawę prawną z ustawy - Prawo budowlane, wpisaną do podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Ponadto tytuł wykonawczy nie zawiera stwierdzenia, że obowiązek jest wymagalny. Podnieśli również, że nie zostało im doręczone upomnienie, a tytuł wykonawczy nie zawiera wzmianki o doręczeniu upomnienia. Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2011 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 34 § 4 p.e.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił zarzuty zgłoszone przez I. i T. D. Organ stwierdził, że tytuł wykonawczy wystawiony w przedmiotowym postępowaniu zawiera stwierdzenie o wymagalności obowiązku, zaś w aktach sprawy znajduje się upomnienie z dnia 19 maja 2010 roku odebrane osobiście przez T. D. W zażaleniu na powyższe postanowienie I. i T. D. wnieśli o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie że tytuł wykonawczy z 18 lipca 2011 roku, z uwagi na swoją wadliwość, nie może być podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie. W uzasadnieniu zażalenia powtórzyli argumentację zawartą w zarzutach z dnia 27 lipca 2011 roku. Wskazali nadto, że czynność wysłania upomnienia powinna bezpośrednio poprzedzać wystawienie tytułu wykonawczego. Zarzucili również, iż upomnienie nie zostało wysłane do I. D., co czyni tę czynność wadliwą. Wskazali także, iż zgodnie z art. 27 § 3 p.e.a. do tytułu wykonawczego należy dołączyć dowód doręczenia upomnienia, albo stwierdzić w tytule, że doręczenie nie było konieczne. Postanowieniem z dnia 12 września 2011 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że każdy zapis zawarty w treści formularza tytułu wykonawczego (również wydrukowana formuła o wykonalności obowiązku) ma skutek prawny, gdyż druk formularza, po jego wypełnieniu, staje się dokumentem urzędowym. Organ wyjaśnił również, iż stosownie do art. 15 p.e.a. wierzyciel przesyła upomnienie jedynie zobowiązanemu do wykonania decyzji administracyjnej, którym w tej sprawie jest T. D. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia, brak jest zaś terminu końcowego wszczęcia postępowania. I. D., jako małżonka zobowiązanego, poprzez wpis do tytułu wykonawczego, została włączona do postępowania egzekucyjnego zgodnie z art. 27c p.e.a. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że wierzyciel obowiązku nie załącza dowodu upomnienia do odpisu tytułu wykonawczego przekazywanego zobowiązanemu. Obowiązek ten ciąży na wierzycielu względem organu egzekucyjnego, nie względem zobowiązanego. Ponieważ organ nadzoru budowlanego pełni obydwie funkcje, nie musi przekazywać sobie dokumentu znajdującego się w aktach postępowania. Organ stwierdził także, iż wpisywana w polu 23. tytułu wykonawczego podstawa do wydania aktu administracyjnego ustalającego obowiązek (decyzji), jest właśnie żądanym w tym miejscu określeniem aktu normatywnego. W skardze na powyższe postanowienie I. i T. D. zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. oraz art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 p.e.a. i wnieśli o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął wątpliwości towarzyszących wystawionemu tytułowi wykonawczemu. W ich ocenie tytuł ten posiada mankamenty dyskwalifikujące go, jako dokument mogący być podstawą prowadzenia egzekucji. Wskazując na naruszenie ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzili, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest wyrazem nierównej pozycji obywateli i organu w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do powtórzenia wywodów organu I instancji w przedmiocie zarzutów, jakie wcześniej zgłosili. Tym samym nie została zachowana zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. W pozostałym zakresie skarga zawierała powtórzenie argumentacji zawartej w zarzutach oraz w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej jako p.e.a.). Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Z uwagi na treść ww. przepisu na wstępie należy wyjaśnić, że w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego występował zarówno w roli organu egzekucyjnego, jak i wierzyciela egzekwowanego obowiązku. Wierzycielem obowiązków określonych w art. 2, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 p.e.a., w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, jest właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem - nie mającego w niniejszej sprawie zastosowania - punktu 4. Z kolei zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (do takich należy obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego), jest m.in. kierownik inspekcji w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Art. 26 § 4 p.e.a. stanowi zaś, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. W opisanej powyżej sytuacji, gdy organ egzekucyjny pełni również funkcję wierzyciela, nie znajduje zastosowania art. 27 § 3 p.e.a., zgodnie z którym do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, w której wierzycielem jest inny podmiot niż organ prowadzący egzekucję. Wówczas do obowiązków wierzyciela należy doręczenie organowi egzekucyjnemu dowodu doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Nie jest zaś obowiązkiem organu egzekucyjnego, będącego jednocześnie wierzycielem, doręczanie dowodu doręczenia upomnienia zobowiązanemu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2010 roku, sygn. akt III SA/Łd 461/10, Baza Orzeczeń LEX nr 758212). Z tych względów za bezzasadny należało uznać, zawarty w skardze, zarzut oparty na art. 33 pkt 7 p.e.a., w którym skarżący kwestionowali brak dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia im upomnienia. W tym miejscu należy dodatkowo stwierdzić, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że w dniu 24 maja 2010 roku skarżącemu T. D. upomnienie doręczono. Stanowiska w tym zakresie nie mógł podważyć powołany w zarzutach z dnia 11 sierpnia 2011 roku wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Lublinie z dnia 26 lutego 1996 roku, sygn. akt SA/Lu 481/95 (Baza Orzeczeń LEX nr 26766), który zawiera jedynie generalny, a jednocześnie słuszny, pogląd, że podstawą zarzutu może być miedzy innymi brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia oraz że do tytułu wykonawczego należy dołączyć dowód doręczenia upomnienia. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, że art. 27 § 3 p.e.a. nie ma zastosowania w postępowaniach egzekucyjnych, w których wierzyciel pełni jednocześnie funkcję organu egzekucyjnego. Bezzasadny był również zarzut braku stwierdzenia w tytule wykonawczym, że egzekwowany obowiązek jest wymagalny, oparty na treści art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 3 p.e.a. Formularz tytułu wykonawczego TYT-3 stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, zastosowany w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, zawiera bowiem w części D klauzulę o następującej treści: "Wykazany w niniejszym tytule wykonawczym obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji w trybie administracyjnym na podstawie (...) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (...)." Oznacza to, że wystawiony w niniejszej sprawie tytuł wykonawczy zawiera wymagany przez przepis art. 27 § 1 pkt 3 p.e.a. element w postaci stwierdzenia, że obowiązek jest wymagalny. Cała treść formularza, który został wypełniony w ramach prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podpisany i opatrzony pieczęcią urzędową właściwego organu, staje się treścią rozstrzygnięcia, w tym również elementy, które zostały zamieszczone we wzorze formularza. Podobnie jako bezzasadny należało ocenić zarzut braku wskazania w tytule wykonawczym podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Tytuł wykonawczy z dnia 18 lipca 2011 roku taką podstawę prawną bowiem zawiera w polu 23. i polu 24. tytułu. W polu 23. określono bowiem akt normatywny, który był podstawą decyzji z dnia 8 sierpnia 2008 roku nakazującej skarżącemu – T. D. rozbiórkę obiektu budowlanego, to jest ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane z jednoczesnym wskazaniem konkretnego przepisu tejże ustawy, stanowiącego podstawę orzeczenia o nakazie rozbiórki. Z kolei w polu 24. tytułu opisano decyzję administracyjną, z której wynika egzekwowany obowiązek. Jeżeli egzekwowany obowiązek, tak jak w niniejszej sprawie, wynika z decyzji administracyjnej, powołanie - jako podstawy prawnej obowiązku - decyzji spełnia wymóg art. 27 § 1 pkt 3 p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 roku, sygn. akt II FSK 304/06, Baza Orzeczeń LEX nr 314389). Okoliczność doręczenia skarżącemu T. D. upomnienia w dniu 24 maja 2010 roku wynika jednoznacznie z potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych. Podnoszona przez skarżącego w zażaleniu okoliczność znacznie późniejszego wystawienia tytułu wykonawczego nie ma żadnego znaczenia dla skuteczności czynności upomnienia. Upomnienie to doręcza się bowiem raz, a postępowanie egzekucyjne można wszcząć dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, jednakże przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają terminu końcowego, który ograniczałby czasowo dopuszczalność wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Ponadto podkreślić należy, że upomnienie mogło zostać doręczone wyłącznie T. D., jako jedynemu zobowiązanemu do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia 8 sierpnia 2008 roku nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Brak było podstaw do doręczania upomnienia również I. D., skoro nie została ona wskazana jako adresat obowiązku rozbiórki zawartego w ww. decyzji z dnia 8 sierpnia 2008 roku. Tytuł wykonawczy natomiast został wystawiony również na I. D., nie dlatego, że jest ona zobowiązaną do wykonania obowiązku, lecz z mocy art. 27c p.e.a., który stanowi, że jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków. Przedmiotowe postępowanie egzekucyjne ma na celu wyegzekwowanie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego przez T. D., który jako sprawca samowoli budowlanej winien być określony jako inwestor. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, albowiem budowa obiektu budowlanego została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Skoro art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane wyłącza jedynie stosowanie art. 48 do takich obiektów, to uznać należało, że ww. art. 52 ust. 1 nakłada na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dokonania na swój koszt rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem przymusowej rozbiórki wydanym na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. W przypadku zaś egzekwowania obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, likwidującego stan niezgodności z prawem, egzekucja prowadzona przez organ I instancji w stosunku do obojga małżonków, współwłaścicieli nieruchomości, na którym posadowiony jest obiekt budowlany przeznaczony do rozbiórki, pomimo iż obowiązek rozbiórki został nałożony wyłącznie na jednego z małżonków, jest prawidłowa. Wówczas bowiem zastosowanie znajduje art. 27c p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 2/07, Baza Orzeczeń LEX nr 465660, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 stycznia 2010 roku, sygn. akt II SA/Bd 985/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, należało stwierdzić, że skoro egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego położnego na nieruchomości stanowiącej wspólność ustawową małżeńską I. i T. D., zatem prawidłowo organ w tytule wykonawczym obok zobowiązanego wskazał również jego małżonkę. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. również nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi. Stan faktyczny sprawy został bowiem w sposób dokładny ustalony przez organy, co spełniało wymogi art. 7 k.p.a. Kwestionowane przez skarżących powtórzenie przez organ odwoławczy wywodów organu I instancji w przedmiocie zgłoszonych zarzutów w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia również było prawidłowe. Wskazać bowiem należy, że przedstawienie stanowiska organu I instancji spełnia wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia organu II instancji, albowiem poza ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, organ ten jest zobowiązany również do oceny prawidłowości stanowiska zajętego przez organ I instancji. W tym celu niezbędnym jest jego przytoczenie. Prezentując z kolei własne stanowisko w sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych przez skarżących w toku przedmiotowego postępowania, w tym zarówno wskazywanych w zarzutach dotyczących postępowania egzekucyjnego, jak również w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Takie przedstawienie stanu faktycznego i prawnego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi zarówno art. 124 § 1 i 3 k.p.a., jak również zgodne jest z art. 8 k.p.a., albowiem organ odwoławczy w sposób szczegółowy i wyczerpujący opisał stanowiska zarówno skarżących, jak i rozpatrujących sprawę organów obu instancji. Wypełnia to treść art. 8 k.p.a., albowiem taki sposób przeprowadzenia postępowania pogłębia zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ odwoławczy jednocześnie wypełnił określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności, albowiem - wbrew twierdzeniom skarżących, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zawarł własne stanowisko w sprawie, nie ograniczając się wyłącznie do powtórzenia argumentacji organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy dokonał ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną.