II SA/Gd 407/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. S. i Z. D.-P. na decyzję Wojewody z dnia 1 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 1 marca 20011 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 5 października 2010 r. orzekającą w punkcie 1 o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w G. przy ul. K., oznaczonej ewidencyjnie jako działki [...] oraz części działki [...] oraz w punkcie 2 o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. K. oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr: [...], karta mapy 51. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: Orzeczeniem z dnia 24 października 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., na podstawie art. 14 i 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70) orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. nieruchomości położonej w G. przy ul. C. K. [...], objętej księgą wieczystą KW nr 778, prowadzoną przez Sąd Powiatowy w G., oznaczonej katastralnie jak parcela nr 65. Na mocy tej decyzji odjęto prawo własności M. S. i T. D. i przyznano na ich rzecz odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Pismem z dnia 27 grudnia 1996 r. pełnomocnik T. D. i M. S. zgłosił w ich imieniu żądanie zwrotu nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 65. W trakcie postępowania Prezydent Miasta, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej ustalił, iż działka nr [...] uległa podziałowi na działki oznaczone ewidencyjnie nr: [...]. Decyzją z dnia 28 lutego 2000r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. K. odnośnie działek oznaczonych ewidencyjnie nr [...]. Co do pozostałych działek, objętych wnioskiem o zwrot, oznaczonych ewidencyjnie nr [...], przeprowadzono odrębne postępowanie. W trakcie tego postępowania organy orzekające ustaliły, że prawo ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje następcom prawnym ówczesnych właścicieli i są nimi Z. D. - P. i K. S. oraz Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta. Wojewoda postanowieniem z dnia 4 stycznia 2006 r. wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej od prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę. Pismem z dnia 20 września 2006 r. Prezydent Miasta, działając w imieniu Skarbu Państwa, jako spadkobierca M. S., wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 października 2006 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. M. w G., składającej się z działki nr [...] na działki nr : [...]. Działka nr [...] uległa dalszemu podziałowi na działki nr [...]. W dniu 29 lutego 2009 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowych działek, natomiast w dniu 23 czerwca 2009 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną. W dniu 1 czerwca 2009 r. Starosta, wydał decyzję orzekającą w punkcie 1 o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w G. przy ul. K. oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] oraz [...] oraz części działki nr [...] oraz w punkcie 2 o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. K. oznaczonej jako działki nr [...], karta mapy 51. Wskutek wniesionego odwołania decyzją z dnia 19 stycznia 2010 r. Wojewoda uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przekazaniu akt sprawy i przeprowadzeniu postępowania zgodnie z wskazówkami Wojewody organ pierwszej instancji wydał w dniu 5 października 2010 r. decyzję, w której w punkcie 1 orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] oraz części działki [...], zaś w punkcie 2 orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka [...] karta mapy 51, Pełnomocnik Z. D. - P. i K. S. zaskarżył punkt 2 powyższej decyzji, zarzucajac obrazę przepisów postępowania, w szczególności art.7 i 104 k.p.a. Ponadto wskazał, iż organ pierwszej instancji uchybił przepisom prawa materialnego, w szczególności. art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z rym pełnomocnik stron wniósł o uchylenie decyzji w punkcie 2 i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez orzeczenie zwrotu przedmiotowych działek, względnie wniósł o uchylenie w tej części decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozpoznając sprawę Wojewoda wskazał, pomimo braku zaskarżenia decyzji Starosty w tej części, że zaskarżona decyzja w punkcie 1 jest prawidłowa, aczkolwiek organ pierwszej instancji błędnie ją uzasadnił. Wojewoda zgodnie z treścią przepisu art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy oraz że przesłanką zwrotu jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dalej wskazał na przesłankę negatywną wynikającą z przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Na podstawie zgromadzonych dowodów orzekające organy ustaliły, że działki nr [...] i nr [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W przypadku działki oznaczonej nr [...] w dniu 20 lutego 1997 r. zawarto umowę notarialną sprzedaży prawa użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 8 października 1997 r. Użytkownikiem wieczystym ww. działki stała się Spółka A w G. Z kolei działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w G. na podstawie umowy z dnia 18 grudnia 1968 r. i prawo to ujawniono w księdze wieczystej w dniu 28 grudnia 1968 r., zaś na mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 lutego 2006 r. prawo użytkowania wieczystego przekształcono w prawo własności. W oparciu o poczynione powyżej ustalenia organ odwoławczy uznał, że roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie przysługuje, zatem zasadne było umorzenie postępowania co do wskazanych działek. W przekonaniu Wojewody decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie z starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 28 lutego 2000 r. orzekająca o umorzeniu postępowania w sprawie o zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. K., oznaczonej jako działki [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a, ponieważ skierowano ją do osoby, która w chwili jej wydawania nie żyła. W ocenie organu odwoławczego nie można jednak odmówić jej waloru ostateczności, gdyż ze zgromadzonych dowodów nie wynika, aby ta decyzja była zaskarżona przez strony. W związku z tym można założyć, iż ta decyzja stała się ostateczna po upływie 14 dni od daty doręczenia pozostałym stronom postępowania. Wojewoda wskazał ponadto, iż zamierza przeprowadzić z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 28 lutego 2000 r., w celu wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących punktu 2 kwestionowanej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że bezspornym jest, iż w przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 47 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym na dzień 6 czerwca 1961 r. w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogły być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekraczała wartość nieruchomości. Do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wliczało się wartości wzniesionej budowli lub nadbudowy. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane było nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu. Celem wywłaszczenia dokonanego na podstawie art. 47 omawianej ustawy było uregulowanie stanu prawnego gruntów, na których organ administracji państwowej, instytucja państwowa, przedsiębiorstwo państwowe bądź władze okupacyjne wzniosły budowle lub je nadbudowały a wartość tych budowli lub nadbudowy przekraczała pozostałą wartość nieruchomości (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2007 r. , I Sa/Wa 1545/07). W ocenie organu odwoławczego cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany z dniem wydania decyzji, dlatego nie ma podstaw do badania przesłanek określonych art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym organ odwoławczy uznał decyzje Starosty Wejherowskiego za prawidłową. Skargę na powyższą decyzje wywiódł pełnomocnik Z. D. - P. i K. S., domagając się jej uchylenia. Skarżące zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 104 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia ich słusznego interesu oraz interesu społecznego reprezentowanego przez Prezydenta Miasta działającego za Skarb Państwa. Wskazały na naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że nieruchomości, których dotyczy postępowanie, nie stały się zbędne dla osiągnięcia celu wywłaszczenia dla jakiego zostały przejęte (tj. zabezpieczenia roszczeń Skarbu Państwa o nakłady z tytułu wzniesienia budowli), zwłaszcza, iż zabudowania (6 baraków), które uzasadniały wywłaszczenie na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, aktualnie nie istnieją. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż decyzja orzekająca o wywłaszczeniu opierała się o treść przepisu art. 47 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, która to ustawa dopuszczała także zwrot nieruchomości, a ponadto wskazywał jako cel wywłaszczenia rozliczenie nakładów poczynionych na nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia. Dodatkowo na podstawie przytoczonych wyroków sądów administracyjnych (sygn. akt IV SA 236/92 i I SA/Wa 1545/07) skarżące stwierdziły, że zwrot nieruchomości jest możliwy bez względu na to, na jakiej podstawie prawnej nastąpiło wywłaszczenie. W skardze odwołano się także do regulacji przepisu art. 69 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, który w ówcześnie obowiązującej ustawie zawierał regulacje dotyczącą podstaw zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W ocenie skarżących zasadne jest także domaganie się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem cel wywłaszczenia aktualnie nie istnieje, a interes społeczny i słuszny interes strony nie został w pełni uwzględniony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje rozstrzygnięcie i wskazał, iż w obecnym stanie prawnym nie jest możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 47 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Wojewoda w swoim uzasadnieniu podjął rozważania odnośnie prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 decyzji Starosty. Podkreślić wymaga, że zakres postępowania odwoławczego wyznaczony jest treścią odwołania, stąd też skoro organ odwoławczy dostrzegł, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż strona odwołująca się kwestionuje jedynie punkt 2 rozstrzygnięcia organu I instancji, to słusznie poddał zaskarżoną decyzje merytorycznemu rozstrzygnięciu tylko w zaskarżonym zakresie. Tak w przekonaniu Sądu należy interpretować sformułowanie "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję". Wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji podlega na umieszczeniu w nim rozważań co do prawidłowości punktu 1 decyzji Starosty. Co prawda Sąd dostrzega, iż celem tych rozważań było wywiedzenie konieczności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 lutego 2000 r., jednak w rozstrzyganej sprawie treść uzasadnienia decyzji wykracza poza właściwy zakres rozpoznania. Bez wątpienia zatem stanowi to o wadliwości części uzasadnienia, jednak z uwagi na okoliczność, że uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygniecie Sąd uznał, że taka sytuacja nie skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji zwłaszcza, że skarżące ani w odwołaniu ani w skardze nie kwestionują treści zasadności rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 decyzji Starosty. Rozpoznając merytorycznie wniesioną skargę należy wskazać, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 158 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Obecnie kwestia zwrotu nieruchomości kompleksowo regulowana jest ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą .Dalej podkreślić należy, że zgodnie z art. 136 ustawy, postępowanie o zwrot nieruchomości może toczyć się jedynie w stosunku do nieruchomości, co do których zapadła decyzja administracyjna o wywłaszczeniu, a także takich, o których mowa w art. 216 ustawy. Z kolei przepis art. 216 ustawy określa przypadki, w których nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w sposób inny niż w drodze decyzji o wywłaszczeniu, co do których pomimo to mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 dział III ustawy tj. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zatem wolą ustawodawcy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości można dochodzić także na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Ponadto przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Omawiany przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010r., sygn. akt I OSK 1602/09 dostępny pod adresem www.cbois.nsa.gov.pl). Wśród wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami aktów prawnych brak jest art. 47 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tym samym w obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości odzyskania nieruchomości, która przeszła z mocy prawa na podstawie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w ramach sprawy o zwrot nieruchomości. Z powyższych względów skarga nie mogła być uwzględniona. W świetle przedstawionego wyżej stanu sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Prawidłowo organy orzekające odmówiły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie stanowiska przywołanego za wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 1992 r. sygn. akt IV SA 236/92 wskazać należy, że odnosiło się ono do odmiennego stanu prawnego. Mianowicie Sąd orzekł o dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dokonanej w oparciu o przepis art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w oparciu o przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tymczasem przepis art. 233 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów (ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.). Bezspornie zaś kontrolowane postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 27 grudnia 1996 r. złożonym przez T. D. i M. S. i z data wejścia w życie ustawy wniosek musiał zostać rozpatrzony w oparciu o obowiązującą regulację. A jak już wspomniano, ustawodawca nie ustanowił możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku