I OSK 865/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku oraz K.S. i Z.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 407/11 w sprawie ze skargi K.S. i Z.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] i pkt 2 decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz K.S. i Z.P. solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 407/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K.S. i Z.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Wejherowskiego z [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Orzeczeniem z [...] października 1961 r. nr SWS.II.3/18/60 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Gdyni przy ul. C., oznaczoną jako parcela nr 65, stanowiącą własność M.S. i T.D., a Komisja Odwoławcza ds. Wywłaszczenia, decyzją z [...] stycznia 1964 r. nr [...], nie uwzględniła odwołań wywłaszczonych właścicieli i zatwierdziła to orzeczenie. Podstawę wywłaszczenia stanowił art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 70). Wnioskiem z 27 grudnia 1996 r. T.D. i M.S. – spadkobierczyni Mieczysława Stelmachowskiego – wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do Prezydenta Miasta Gdynia. W postępowaniu tym ustalono, że nieruchomość ta na skutek podziału oznaczona jest numerami działek 270/65, 555/65, 556/65, 303/65, 304/65, 565/65, 566/65 i 567/65. Prezydent decyzją z [...] lutego 2000 r. nr [...] umorzył postępowanie co do działki nr 555/65 i 556/65, które stanowią własność Miasta Gdynia, ale zostały oddane w użytkowanie wieczyste – działka nr 555/65 o pow. 60 m2 [...] S.A. w Gdańsku, aktem notarialnym z 20 lutego 1987 r., co zostało ujawnione w księdze wieczystej, a działka nr 556/65 o pow. 2309 m2 [...] w Gdyni, akt notarialny z 8 grudnia 1968 r. i prawo ujawnione w księdze wieczystej. Rozstrzygnięcie co do pozostałych działek toczyło się w odrębnym postępowaniu, co do którego organem właściwym został wyznaczony Starosta Wejherowski, postanowieniem Wojewody Pomorskiego z [...] stycznia 2006 r. nr [...], z uwagi na to, że stanowią one własność Gminy Miasto Gdynia. W trakcie ponownego postępowania okazało się, że zmarli wnioskodawcy, a ich spadkobiercami są Z.P. i K.S. – po T.D. oraz Skarb Państwa po M.S. Także w trakcie postępowania działki uległy ponownemu podziałowi i tak działka nr 556/65 podzielona została na działki nr 627/607 i 628/607, zaś działka 567/65 na działki 637/65, 638/65, 639/65 i 640/65. Starosta Wejherowski, decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...], w pkt 1 umorzył postępowanie co do działek nr 555/65, 627/607 i części 628/607, a w pkt 2 odmówił zwrotu działek nr 270/65, 303/65, 304/65, 565/65, 566/65, 632/65, 638/65, 639/65 i 640/65, a Wojewoda Pomorski, decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta Wejherowski, decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] (wskazaną na wstępie), w pkt 1 umorzył postępowanie co do działek nr 555/65, 627/607 i części 628/607, a w pkt 2 odmówił zwrotu działek nr 270/65, 303/65, 304/65, 565/65, 566/65, 637/65, 638/65, 639/65 i 640/65. Jeżeli idzie o umorzenie Starosta powołał się na art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich), zaś co do odmowy zwrotu stwierdził, iż art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. był szczególnym trybem wywłaszczenia, które nie zakładało konkretnego celu, zatem trudno mówić o zbędności na cel wywłaszczenia i możliwości zastosowania art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił też, że decyzja Prezydenta Miasta Gdynia z [...] lutego 2000 r. została skierowana do osoby nieżyjącej, bowiem do Marii Stelmachowskiej, która zmarła w 1999 r., zatem nie można jej uznać za ostateczną. Z.P. i K.S. wniosły odwołanie od punktu drugiego decyzji Starosty, podkreślając, że art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. nie miał na celu regulacji stanu prawnego, jak twierdzi organ, ale miał zabezpieczyć roszczenia Skarbu Państwa, bowiem mówił o nakładach z tytułu budowli dokonanych przez obce państwa, zatem to było celem wywłaszczenia i jeżeli budowle w dalszym ciągu znajdowały się na nieruchomości zwrot nie jest możliwy, jednak w sprawie jest inna sytuacja, bowiem baraki wzniesione przez okupanta zostały rozebrane, hipoteka kaucyjna wykreślona, to nie ma przeszkód do zastosowania art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda Pomorski, decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...], wskazaną na wstępie, utrzymał w mocy decyzję Starosty, stwierdzając, iż odwołanie zostało wniesione od decyzji, która w pkt 1 umorzyła postępowanie, w pkt 2 odmówiła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż decyzja Starosty w pkt 1 jest prawidłowa, gdyż ze zgromadzonych materiałów wynika, że działki nr 555/65 i 556/65 zostały oddane w użytkowanie wieczyste, to zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nie przysługuje. Wojewoda podkreślił, że decyzja Prezydenta Gdyni z [...] lutego 2000 r. została skierowana do osoby nieżyjącej, jednak nie ma racji Starosta, że nie stała się przez to ostateczna, natomiast wydana z rażącym naruszeniem prawa, a choć nie jest ona przedmiotem badania, to jednak nie mogło to umknąć jego uwadze, a wobec tego podjęte zostały kroki w celu jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Natomiast w kwestii odmowy zwrotu nieruchomości, Wojewoda stwierdził, że art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. miał za cel uregulowanie stanów prawnych nieruchomości, na których podmioty w nich wskazane wzniosły budowle, których wartość przewyższa wartość nieruchomości, zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany i nie ma podstaw do badania przesłanek z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z.P. i K.S. wniosły skargę od tej decyzji, stawiając zarzuty co do odmowy zwrotu nieruchomości i w uzasadnieniu przedstawiając pogląd w tej kwestii, który w istocie był taki sam, jak przedstawiony w odwołaniu od decyzji Starosty. Jednak w uzasadnieniu skargi podniesiono również, że odwołanie dotyczyło tylko pkt 2 decyzji Starosty, a Wojewoda odniósł się do całej decyzji i utrzymał ją w mocy. W trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem, pełnomocnik skarżących oświadczył, iż odwołanie dotyczyło tylko pkt 2 decyzji Starosty, a Wojewoda odniósł się do całej, natomiast nie kwestionuje umorzenia postępowania. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził: Istotnie odwołanie dotyczyło tylko pkt 2 decyzji Starosty i Wojewoda słusznie merytorycznie odniósł się do zaskarżenia, bowiem tak należy rozumieć sformułowanie sentencji "utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję". Błędem było umieszczenie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej rozważań co do prawidłowości pkt 1 decyzji Starosty, ale celem tych rozważań było wywiedzenie konieczności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego co do decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z [...] lutego 2000 r., jednak to uchybienie Wojewody nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, toteż nie było powodu do uchylenia decyzji Wojewody, zwłaszcza że skarga nie kwestionuje słuszności rozstrzygnięcia pkt 1 decyzji Starosty. Natomiast co do kwestii merytorycznej to istotne znaczenie ma art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten określa przypadki, w których nastąpiło przejście lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy, tj. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wyliczenie przypadków – ustaw i przepisów szczególnych – w art. 216 ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty, zatem niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie innych przepisów. Wśród przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatem w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości odzyskania nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa w ramach sprawy o zwrot nieruchomości. Odmowa zwrotu nieruchomości skarżącym była zatem prawidłowa. Skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli: Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku del. do Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku oraz, reprezentowane przez adwokata, Z.P. i K.S. Prokurator działając na zasadzie art. 173 § 2 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucił: I naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w postaci: 1) art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że przepis tego artykułu nie stanowi samoistnej podstawy dla byłego właściciela przejętej na podstawie decyzji administracyjnej nieruchomości, a w szczególności nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1 974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), do zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., 2) art. 216 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że jedynie przepis tego artykułu zawiera enumeratywnie wyliczone akty prawne i poszczególne artykuły określonych w nim ustaw i dekretu, które stanowiąc podstawę dokonanego wcześniejszego przejęcia albo nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, stanowią jedyną podstawę prawną do zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy przepis ten stanowi enumeratywne wyliczenie innych podstaw wywłaszczenia, nieobjętych dyspozycją art. 136 u.g.n., do których stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku celem ponownego rozpoznania. Z.P. i K.S. na podstawie art. 174 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazały następujące podstawy skargi kasacyjnej: naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym ustaleniu, że przepis ten ma zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], 2) niezastosowanie przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w wyniku błędnego przyjęcia, że przepis ten nie ma zastosowania w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec tego, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego, w razie uznania, że takie naruszenie zachodzi, a nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, wniosły o uchylenie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2012 r. i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji o uwzględnienie tej skargi i na zasadzie art. 145 § 1 w związku z art. 193 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. numer [...] w całości z powodu stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, względnie, na podstawie art. 185 § 1 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Odpowiedź na skargi kasacyjne wniosły: Morska Spółdzielnia Mieszkaniowa w Gdyni, Energia – Operator Spółka Akcyjna w Gdańsku, Prezydent Miasta Gdynia, wszyscy domagając się ich oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, jak i organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego wskazane w podstawach tych skarg. Z dniem 3 stycznia 2013 r. ustawą z 9 listopada 2012 r. zmieniony został art. 216 ust. 1 ustawy i otrzymał brzmienie: "Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79)..." w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2011 r. SK 9/08. Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. stosuje się art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsze skargi kasacyjne nawet gdyby zmiana ta nie została wprowadzona nie mógłby podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku co do niemożności zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości wywłaszczonych od M.S. i T.D., na podstawie art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r., bowiem bez potrzeby sięgania do art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami można było stosować art. 136 ust. 3, jako odnoszący się do wywłaszczonych nieruchomości, jednak wobec ww. nowelizacji art. 216 nie ma potrzeby rozpatrywania tej kwestii. Rozstrzygniecie zatem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznające, że w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej art. 216 ust. 1 nie wymienia art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. narusza art. 216 ust. 1. Z kolei ze stanowiskiem Wojewody Pomorskiego i Starosty Wejherowskiego, że przepisy ww. ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości nie mają zastosowania z tego względu, że nie pozwala na to art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. nie można się zgodzić. Artykuł 47 ust. 1 zdanie 1 ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż ten przepis był podstawą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, stanowił, że w okresie do 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczone grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub podmioty wskazane w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekraczała pozostałą wartość nieruchomości. Organy obu instancji stwierdziły, powołując się na orzecznictwo, że przepis ten miał na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, K.S. i Z.P. natomiast uważają, że chodziło w nim o zabezpieczenie roszczeń Skarbu Państwa. Konsekwencją poglądu organów ma być niemożność zastosowania art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i badania przesłanek z jej art. 137, skarżące uważają, że można przepisy te stosować. Przychylić się należy do stanowiska skarżących. Z brzmienia art. 47 ust. 1 nie wynika, aby miał on na celu regulację stanu prawnego, a tylko możliwość wywłaszczenia nieruchomości wówczas gdy wartość budowli na nieruchomości przekraczała jej wartość. Przepis ten wywłaszczenia z tego powodu pozostawiał uznaniu organu administracji, trudno zatem, jeżeli ma się do czynienia z decyzją uznaniową, dojść do wniosku, że ma się do czynienia z regulacją stanu prawnego. Stan prawny był uregulowany, ponieważ nieruchomość miała właściciela, przyczyną możliwości wywłaszczenia było tylko to, że nakłady na niej dokonane mogły przekroczyć jej wartość. W takiej sytuacji istotnie raczej można mówić o zabezpieczeniu roszczeń. Niemniej jednak bez względu na to jakby nie określić powodów wywłaszczenia dokonywanego na podstawie art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. nie było przeszkód do badania przesłanek zwrotu nieruchomości, a już w obowiązującym obecnie stanie prawnym nie ma co do tego żadnych wątpliwości. O zwrot nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzedni właściciele lub ich następcy prawni mogą wystąpić, gdyż takie roszczenie przewiduje art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie w postępowaniu wszczętym takim wnioskiem organy mają obowiązek badania przesłanek, o których mowa w art. 137 tej ustawy. Artykuł 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, bo taka może być przyczyna zwrotu, o czym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy. Ponieważ celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja inwestycji toteż art. 137 ust. 1 przewiduje okresy w jakich powinny zostać rozpoczęte prace lub zakończone. W przypadku art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. inwestycje już były zrealizowane – w niniejszej sprawie przez okupanta, który wzniósł 6 baraków. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia należy zatem oceniać w aspekcie zamortyzowania się nakładów. Twierdzenie zatem organów, iż w sprawie wywłaszczenia nieruchomości M.S. i T.D. nie ma konieczności badania przesłanki, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 narusza te przepisy. Podkreślić także należy, że decyzja Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2011 r. utrzymuje w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego z [...] października 2010 r. w całości, choć odwołanie zostało wniesione tylko od pkt drugiego tej decyzji, tj. odmowy zwrotu nieruchomości. Wobec tego decyzja Starosty z [...] października 2010 r., która w pkt 1 umarzała postępowanie co do działek nr 555/65, 627/607 i części 628/607 stała się ostateczna. Umorzenie postępowania co do tych działek nastąpiło już decyzją Prezydenta Miasta Gdynia z [...] lutego 2000 r., wprawdzie mówiła ona o działkach nr 555/65 i 556/65, jednak ta druga została podzielona na działki 627/607 i 628/607, zatem przedmiot rozstrzygnięcia był ten sam. Decyzja Starosty wobec tego w pkt 1 była nieważna i błędem było utrzymanie jej w mocy przez Wojewodę, tak jak i stanowisko Wojewódzkiego Sądu, który oddalając skargę stwierdził, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy było wprost przeciwnie, wobec nieważności w tym zakresie decyzji organów obu instancji. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 21 sierpnia 2013 r. pełnomocnik K.S. i Z.P. poinformował, że Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z [...] lutego 2000 r. Jeżeli ta decyzja Wojewody pozostanie w mocy jako ostateczna wówczas w mocy pozostanie pkt 1 decyzji Starosty Wejherowskiego z [...] października 2010 r., w przeciwnym razie Wojewoda podejmie stosowne kroki co do tego punktu, także decyzji Prezydenta z 2000 r. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).