I OSK 1675/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 464/11 odrzucającego skargę W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w pkt 1 i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 464/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej (pkt 1) oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. kwotę 240 zł oraz kwotę 55,20 zł stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 30 września 2011 r. W. S. wystąpił do Wójta Gminy K., w trybie u.d.i.p. o pilne wskazanie dat publikacji oraz numerów i pozycji Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego, w którym opublikowano poszczególne uchwały Rady Gminy w K. z 1999 r. wymagające publikacji dla wejścia w życie. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Wójt Gminy K., pismem z dnia 08 grudnia 2011 r. l. dz. (...) poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja funkcjonuje w obrocie publicznym. Wskazano, że z datami publikacji, numerami i pozycjami Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego, w którym publikowane są uchwały Rady Gminy w K., można zapoznać się w ogólnie dostępnym Biuletynie Informacji Publicznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie (dla dzienników publikowanych od 01 lipca 2006 r.) oraz poprzez ogólnie dostępne publikacje Dzienników Ustaw Województwa Mazowieckiego w formie papierowej. Podniesiono, że redagowanie, wydawanie i udostępnienie Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego oraz prowadzenie zbioru aktów prawnych wydawanych na temat województwa mazowieckiego i podlegających publikacji znajduje się w zakresie działania Redakcji Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego. Organ wyjaśnił ponadto, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że na podstawie art. 1 ust. 2 ww. ustawy, do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów), zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych regulowany jest odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172). Pismem z dnia 21 października 2011 r. W. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku z dnia 30 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia ww. informacji, zgodnie z wnioskiem i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa – art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270); zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego bądź o oddalenie skargi. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, że Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji żądana przez skarżącego informacja posiada przymiot informacji publicznej. Tekst aktu prawnego zawiera bowiem informację pochodzącą od organu władzy publicznej. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów wtedy, gdy strona ma zapewniony dostęp do żądanej informacji w innym trybie). Sytuacja opisana w wyżej powołanym przepisie miała też miejsce w niniejszej sprawie. Żądane przez skarżącego informacje zostały opublikowane w taki sposób, że są ogólnie dostępne. W świetle treści przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), a wcześniej treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (Dz. U. Nr 71, poz. 421 ze zm.) i treści ustawy z 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (Dz. U. Nr 58, poz. 524 ze zm.) informacje opisane we wniosku strony funkcjonują w obrocie publicznym. Tak więc wnioskodawca może we własnym zakresie ustalić daty publikacji, numery i pozycje dziennika. Powyższe sprawia, iż skoro sprawa nie może być załatwiona w jednej z form prawnych działania organu administracji, formułowanie zarzutu bezczynności uznać należy za chybione. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł W. S. zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu i odrzucenie skargi w wyniku przyjęcia, że jest ona niedopuszczalna, gdyż sprawa nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu, o których mowa w art. 13 i 16 u.d.i.p. oraz wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a, a wniosek skarżącego nie podlega z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. załatwieniu w trybie wskazanym w tej ustawie, gdy tymczasem skarga nie mogła być odrzucona z powyższego powodu, albowiem istotnie wniosek skarżącego winien być załatwiony w trybie wynikającym z art. 13 lub 16 u.d.i.p., a trybu przewidzianego w przedmiotowej ustawie nie wyłączał przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p., gdyż art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nie obejmuje swym zakresem przedmiotowym dostępu do informacji publicznej żądanej przez skarżącego, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu, co skutkowało przyjęciem, że żądana informacja publiczna jest dostępna w innym trybie w rozumieniu tego przepisu. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej pkt 1 i przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w niniejszej sprawie z urzędu na etapie postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), iż strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków. Także w doktrynie podkreśla się, iż adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej, jeżeli nie może udostępnić tej informacji ze względu na konieczność zastosowania przepisów ustawy szczególnej, to powinien o fakcie tym powiadomić wnioskodawcę pismem, a ewentualna kontrola takiego sposobu załatwienia wniosku odbywa się podczas rozpoznania skargi na bezczynność (I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wyd. 2, Warszawa 2012, s. 28). Mając powyższe na względzie należało uznać, iż Sąd pierwszej instancji przesądzając czy żądana w niniejszej sprawie przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, winien był rozpoznać skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia tej informacji w sposób merytoryczny. Tymczasem Sąd ten odrzucając skargę na bezczynność przy jednoczesnej kwalifikacji żądania strony na gruncie u.d.i.p., uzależnił wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej od tego, czy sprawa może być załatwiona w prawnych formach działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Takie działanie pozbawia stronę prawa do kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. Jeżeli skarżący pozostaje w przekonaniu, iż żądane przez niego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., to może on wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu, w efekcie rozpoznania której sąd ma obowiązek przesądzić o charakterze informacji poprzez dokonanie kwalifikacji, czy żądane informacje są, czy też nie informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt 1049/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Specyfika ta wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisami prawa materialnego, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji przesądził o charakterze żądanej przez skarżącego informacji, jako znajdującej oparcie w przepisach u.d.i.p., to powinien był ocenić zasadność wniesionej skargi w tym zakresie. Skarga została bowiem merytorycznie rozpoznana poprzez ocenę charakteru żądanej informacji, zatem brak było podstaw do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSA i WSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi i dlatego nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.