II OSK 1847/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp.j. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1754/09 w sprawie ze skargi [...] sp.j. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1754/09, oddalił skargę [...] Spółka Jawna na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] czerwca 2009 r., na podstawie art. 152 § 1 oraz art. 123 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał z urzędu wykonanie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z [...] września 2007 r., wydanego po rozpatrzenia wniosku "Grupy [...]" Spółka Jawna, ul. [...] w K. dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na wykonaniu prac budowlanych związanych ze zmianą funkcji lokalu handlowego na lokal gastronomiczny wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji co, cwu, gazu, energii elektrycznej i wentylacji mechanicznej oraz wymianą okien i zmianą kolorystyki elewacji w budynku przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2009 r. Wydawnictwo [...] Sp. z o.o., reprezentowane przez E. W. podało, że inwestor nie posiadał wymaganej zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę w opisanej wyżej sprawie. W w/w piśmie Wydawnictwo [...] Sp. z o.o. wskazało, że jako właściciel nieruchomości przy ul. [...] w K. zwróciło się za pośrednictwem poczty elektronicznej do J. D. R. - jednego z ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości, dla której została wydana przedmiotowa decyzja pozwolenia na budowę - z zapytaniem czy udzielał zgody na prace budowlane objęte wnioskiem i uzyskał odpowiedź, że zgody takiej nie udzielono. Ponadto wnioskodawca podniósł, że rozmawiał w P. z pozostałymi ówczesnymi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości - państwem R. - i oni także nie udzielali zgody na prace budowlane związane z przebudową lokalu sklepowego przy ul. [...] na restaurację. Organ wskazał, że E. G. oraz S. M. wspólnicy występującej o pozwolenie na budowę Spółki Jawnej "Grupa [...]" do wniosku o pozwolenie na budowę złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] obr. [...] w K. na cele budowlane, powołując się na stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych, zaś jako dokumenty, potwierdzające powyższe prawo wskazali na zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych oraz umowę najmu z dnia 8 marca 2007 r., zawartą z J. K., który w dniu [...] lutego 2007 r. zawarł z K. O. - pełnomocnikiem właścicieli przedmiotowej nieruchomości umowę najmu na okres 10 lat, tj. do 6 maja 2017 r. Wobec powyższego postanowieniem z [...] maja 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowione zostało postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, o którym mowa powyżej oraz nałożony został obowiązek przedłożenia przez inwestora dokumentów, z których wynika zgoda właścicieli działki nr [...] stanowiącej teren inwestycji na wykonanie robót budowlanych objętych decyzją pozwolenia na budowę z [...] września 2007 r. W odpowiedzi, inwestor przedłożył upoważnienie z [...] lutego 2007 r. K. O., pełnomocnika ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] i [...], kopię pełnomocnictwa I. R. R. udzielonego K. O., kopię tłumaczenia uwierzytelnionego z języka francuskiego pełnomocnictwa M. C. R. udzielonego K. O., kopię tłumaczenia uwierzytelnionego z języka francuskiego pełnomocnictwa J. D. R. udzielonego K. O., kopię tłumaczenia uwierzytelnionego z języka francuskiego pełnomocnictwa C. R. udzielonego K. O. Ponadto wskazano, iż ww. spółka w chwili wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę niezależnie od przedłożonego upoważnienia pełnomocnika współwłaścicieli dla najemcy J. K., dysponowała własnym tytułem do lokalu, objętego pozwoleniem na budowę, tj. umową podnajmu, niemniej jednak umowa ta nie została przez nich załączona. W ocenie organu z przedłożonych dokumentów nie wynika zgoda ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Powyższe okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania, wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie uzasadniają wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Zażalenie na postanowienie organu l instancji do Wojewody [...] złożyła [...] Spółka Jawna w K., zarzucając naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie oraz rażące naruszenie art. 98 zd. pierwsze k.c. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Wojewoda [...], postanowieniem z [...] września 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podał, że wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ jest obowiązany wstrzymać wykonanie decyzji. W niniejszej sprawie, do czasu wydania zaskarżonego postanowienia, żaden z okresów określonych w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. jeszcze nie upłynął. Współwłaściciele nieruchomości oświadczyli, iż w 2007 r. nie wyrażali zgody na prowadzenie robót budowlanych. W ramach prowadzonego przez organ l instancji postępowania inwestor nie przedstawił dokumentu, z którego wynikałoby, że zgoda taka została przez nich udzielona. Jednoznaczny zapis w przedłożonym oświadczeniu o istnieniu takiej zgody, nie może zostać zastąpiony oświadczeniem K. O. - administratora nieruchomości z [...] lutego 2007 r., bowiem dokument ten nie został wskazany w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane. Organ odwoławczy dodał, że z analizy treści przedłożonego przez pełnomocnika inwestora "upoważnienia" dla K. O. z [...] lutego 2007r. wynika, iż w umowie najmu z [...] lutego 2007 r. (również wskazanego jako źródło uprawnienia) nie jest zawarte upoważnienie do prowadzenia robót budowlanych. W tej sytuacji należy ocenić, że brak jest dokumentu, na który powołano się w ww. oświadczeniu co wskazuje, iż w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe fakty, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydawał decyzje. Organ odwoławczy dodał, że z treści pełnomocnictw udzielonych administratorowi nieruchomości przez jej współwłaścicieli wynika dla niego w zakresie robót budowlanych jedynie upoważnienie do honorowania robót związanych z remontem i konserwacją budynku przy ul. [...]. Nie wynika natomiast prawo do prowadzenia innego zakresu robót w tym robót budowlanych związanych z jego przebudową. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z powodu istnienia wady postępowania, z powodu których postępowanie zostało wznowione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody [...] wniosła [...] Spółka Jawna w K. zarzucając naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie oraz rażące naruszenie art. 98 zdanie pierwsze k.c. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z treści wyżej przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji zależy od uprzedniego wykazania okoliczności wskazujących na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 22. 03. 1999 r. sygn. akt IV 474/97., Lex 46812). Ocena stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania należy zawsze do organu administracyjnego, przy czym w przypadku gdy zachodzi takie prawdopodobieństwo, tj. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia wskazana w art. 146 § 1 k.p.a., organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt USA 1154/97, Lex 41348). Natomiast wystąpienie przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. - wskazującej, że nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - może być jedynie wynikiem ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie może więc stanowić przeszkody do pojęcia postanowienia o wstrzymaniu decyzji (por. wyrok NSA z 7.01.2009 r., sygn. akt l OSK 863/08, Lex 484864). Powyższe wskazuje, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o przepis art. 152 § 1 k.p.a. nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego wyeliminowania jej z obiegu prawnego. Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się incydentalny charakter postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania dotychczasowej decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., trafnie zwracając uwagę, że brak jest podstaw do traktowania tej instytucji jako procesowej, tak jak gdyby wydanie w/w postanowienia następowało na podstawie tych samych reguł co załatwienie sprawy administracyjnej co do istoty, a więc po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej nie wymaga zatem udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu (por. wyrok NSA Z 7.01. 2009 r. sygn. akt. l OSK 863/08, Lex 484864). Organ administracji publicznej w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 k.p.a., brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Nadto organ powinien zbadać kwestię przedmiotowości ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji pierwotnej. Sąd wskazał, że Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] maja 2009r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z [...] września 2007 r. Jednocześnie w sprawie nie upłynął wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. termin przedawnienia uniemożliwiający uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Nadto Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania ponieważ z przedłożonych akt administracyjnych sprawy nie wynika, że proces inwestycyjny realizowany w oparciu o dotychczasową decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2007 r. został ukończony. Proces inwestycyjny związany z realizacją pozwolenia budowlanego nie kończy się bowiem wykonaniem inwestycji, ale wymaga zgodnego z prawem przystąpienia do jej użytkowania. Natomiast jak wynika z dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych sprawy, w tym protokołu oględzin lokalu przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki w dniu [...] września 2009 r., inwestor nie posiada pozwolenia na użytkowanie lokalu po dokonaniu w nim robót budowlanych, o których mowa w w/w decyzji z [...] września 2007 r., natomiast przystąpił do jego użytkowania. Sąd wskazał, że organy obu instancji ustaliły, iż podstawą do wszczęcia postępowania wznowieniowego jest przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu dotychczasową decyzję. Stosownie do art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, zaś zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego przez stronę skarżącą, że od wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r.- o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, póz. 718), tj. od 10 lipca 2003 r. oświadczenie inwestora złożone w trybie cyt. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie może być skutecznie kwestionowane w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego. Przeciwnie złożenie w ww. trybie oświadczenia nie odbiera organowi administracji architektoniczno - budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości. W szczególności domniemanie prawdziwości oświadczenia może być obalone dowodami przeciwnymi (dokumentami, dowodami z zeznań świadków), a nawet wiadomościami znanymi organowi z urzędu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19.12.2005 r. II SA/Go 306/06, Prawo budowlane pod red. A. Glinieckiego, Lexis-Nexis, W-wa 2007, s. 192; wyrok NSA z 3.04.2007, II OSK 577/06, tamże s. 190-191). W ocenie Sądu organy obu instancji, badając czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia dotychczasowej decyzji z [...] września 2007 r. wyraziły zasadne wątpliwości, czy inwestor, tj. E. G. i S. M. wspólnicy występującej o pozwolenie na budowę Spółki Jawnej "Grupa [...]" posiadali prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Organy obu instancji wskazały bowiem, że zarówno E. G. i S. M. składając w dniu [...] sierpnia 2007 r. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością, oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. wskazali, że posiadane przez nich uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika ze zgody wszystkich ówczesnych współwłaścicieli, znajdującej swój wyraz w umowie najmu lokalu w budynku przy ul. [...] zawartej 8 marca 2007 r., natomiast jak ustaliły organy l i II instancji wskazana w oświadczeniu umowa zgody takiej nie zawierała. Nadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z oświadczeń ówczesnych właścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. [...] - przedłożonych do administracyjnych akt sprawy - wynika, iż nie wyrażali oni zgody na wykonanie robót budowlanych. Organy zwróciły również uwagę, że umowa najmu z 8 marca 2007 r., na którą powołuje się inwestor stanowi umowę podnajmu i została zawarta z J. K., który z kolei wywodzi swoje uprawnienie do dysponowania nieruchomością z umowy zawartej w dniu [...] lutego 2007 r. z pełnomocnikiem ówczesnych właścicieli K. O. uprawnionym do zarządu i administracji nieruchomością. Jak jednak wynika z przedłożonych do akt administracyjnych sprawy dokumentów, K. O. został upoważniony do zlecania i honorowania wszelkich robót niezbędnych dla konserwacji i bieżących remontów budynku przy ul. [...], nie upoważniono go natomiast do przebudowy przedmiotowego budynku. Z kolei oceniając przedłożone przez inwestora "upoważnienie" K. O. z [...] lutego 2007 r. , który powołując się na w/w pełnomocnictwa właścicieli wyraził zgodę dla J. K. na wykonanie prac budowlanych, które okażą się konieczne przez ewentualnych podnajemców przedmiotowej Sąd stwierdził, że dokument ten nie został wskazany w oświadczeniu inwestora o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane, a nadto z analizy treści przedłożonego przez pełnomocnika inwestora "upoważnienia" dla K. O. z [...] lutego 2007r. nie wynika, iż miał on odpowiednie umocowanie ówczesnych właścicieli, na które powołuje się w przedmiotowym upoważnieniu z [...] lutego 2007 r. W ocenie Sądu powyższe ustalenia prawidłowo poczynione przez organy l i II instancji wskazują, iż inwestorzy mimo złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane nie posiadali takiego uprawnienia. Tym samym, w ocenie Sądu, organy l i II instancji prawidłowo wskazały wszystkie ustawowo wymagane okoliczności uprawdopodobniające uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2007 r. we wznowionym, na wniosek Wydawnictwa [...] Sp. z o.o. w K. - aktualnego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] w K. - postępowaniu, a to uzasadnia wstrzymanie wykonania w/w decyzji. Mając powyższe na uwadze WSA w Krakowie na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] sp. j. z siedziba w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, 2. art. 98 zd. 1 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło "Wydawnictwo [...]" Sp. z o.o. wnosząc o jej odrzucenie względnie oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wbrew twierdzeniu uczestnika postępowania, skarżący określił zarzuty skargi kasacyjnej w stopniu pozwalającym na uznanie, iż czynią zadość wymogom stawianym dla tego środka odwoławczego, pozwalając na merytoryczną ich ocenę. Dlatego nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej. Oceniając zaś zasadność postawionych zarzutów, opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim, rozstrzygając niniejszą sprawę, trzeba wyraźnie podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji było postanowienie wydane w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. Niniejszy przepis, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, wymaga zaistnienia przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie udowodnienia, że decyzja ta podlega uchyleniu. Do wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest zaistnienie stanu, w którym na podstawie zebranego materiału dowodowego, organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji z uwagi na rzeczywiste wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. Tym samym przy ocenie prawidłowości zastosowania przez organ art. 152 § 1 k.p.a. nie wchodzi w rachubę badanie czy doszło do naruszenia norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego, które zostanie przeprowadzone w konsekwencji wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wobec tego w niniejszej sprawie rozstrzygnięciu nie podlegała kwestia, czy z treści oświadczeń woli ówczesnych właścicieli nieruchomości można wyprowadzić upoważnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym nie zachodziła konieczność oceny interpretacji oraz zastosowania art. 98 k.c. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się co do posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wyraził swoją ocenę na temat treści pełnomocnictw, jednakże wykroczył tym samym poza przedmiot rozpoznawanej sprawy. Rozstrzygnięcie tych kwestii może bowiem mieć miejsce po merytorycznym rozpoznaniu sprawy na skutek wznowienia postępowania. Dla potrzeb oceny zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. wystarczające było stwierdzenie, że materiał, którym dysponowały organy administracji obu instancji stanowił wystarczającą podstawę, pozwalającą na przyjęcie zaistnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania. Fakt wypowiedzenia się przez Sąd pierwszej instancji w zakresie wykraczającym poza ramy kontrolowanego postanowienia nie może być potraktowany jako naruszenie art. 98 k.c., gdyż brak jest podstaw do przesądzania w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. kwestii merytorycznych, podlegających ocenie we wznowionym postępowaniu. Z tych względów zarzut naruszenia art. 98 k.c. nie jest usprawiedliwiony. Brak było również podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 152 § 1 k.p.a. Przede wszystkim zarzucając błędną wykładnię niniejszego przepisu, czyli jego mylne zrozumienie, autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wskazał jakie rozumienie przepisu kwestionuje i jakie w jego ocenie rozumienie jest prawidłowe. Kwestionując zaś niewłaściwe zastosowanie omawianego przepisu skarga kasacyjna nie kwestionuje jednocześnie ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe. Brak skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który podważyłby ocenę Sądu pierwszej instancji, dotyczącą ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organy administracji, czyni bezskutecznym zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, a taki charakter ma art. 152 § 1 k.p.a. Zastosowanie prawa materialnego powiązane bowiem jest z konkretnym stanem faktycznym przyjętym w danej sprawie. Dlatego bez podważenia zasadności przyjęcia określonych ustaleń faktycznych niemożliwe jest kwestionowanie zastosowanie prawa materialnego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.