II GSK 383/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 953/11 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 953/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...], uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, a ponadto orzekł, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: I W dniu [...] marca 2010 r. w [...], dokonano kontroli pojazdu marki [...]. Kierowca wykonywał regularny przewóz osób na trasie Kraków-Słopnice. Kontrola rozpoczęła się w miejscowości [...], gdzie na przystanku [...] do pojazdu wsiadł inspektor nieumundurowany, który na trasie przejazdu [...] prowadził obserwację w celu ustalenia, czy przestrzegane są warunki wykonywania regularnego przewozu osób. W toku czynności kontrolnych, na podstawie analizy okazanych do kontroli dokumentów, obserwacji inspektora oraz zeznań kierowcy ustalono, że wykonywany był przewóz regularny osób na linii [...]. Podczas kontroli kierowca nie posiadał zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na trasie [...]. Kierowca posiadał w pojeździe i okazał do kontroli zezwolenie nr [...]na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...]oraz rozkład jazdy na trasie [...]. Oświadczył, że kurs rozpoczął o godzinie 9:00. W [...] kierowca sprzedawał bilety do [...]. Ponadto, z [...] kierowca wyjechał pojazdem oznakowanym według linii regularnej [...]. Na podstawie pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] stwierdzono, iż zezwolenie [...] w dniu [...] lutego 2009 r. zostało cofnięte przez Marszałka Województwa [...]. Natomiast kontrola została przeprowadzona w dniu [...] marca 2010 r. W związku z tym stwierdzono wykonywanie transportu drogowego osób na trasie Kraków-Słopnice bez wymaganego zezwolenia. W toku czynności kontrolnych ustalono również, że wykonywany był przewóz regularny osób na linii [...] na trasie o długości około 70 km. Mimo, iż wykonywana była linia regularna [...] powyżej 50 km, pojazd nie został wyposażony w tachograf. Tymczasem zgodnie z art. 16 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE.L.2006.102.1 dalej: rozporządzenie nr 561/2006) pojazdy wykonujące przejazdy w ramach linii regularnej przekraczającej 50 km powinny być wyposażone w urządzenie rejestrujące (tachograf). Kontrolowany pojazd zgodnie z wpisem w dowodzie rejestracyjnym pierwszą rejestracje miał w dniu [...] stycznia 2007 r. i przedsiębiorca decydując się na wykonywanie kontrolowanego rodzaju przewozu kontrolowanym pojazdem winien go wyposażyć w cyfrowe urządzenie rejestrujące. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874, ze zm. dalej: u.t.d.), nałożył na przedsiębiorcę [...] (dalej: skarżący lub strona) - karę pieniężną w wysokości [...] zł. Na powyższą kwotę składały się naruszenia za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia - kara pieniężna w wysokości [...]zł - na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz na podstawie Lp. 2.1 załącznika do ustawy oraz za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące - kara pieniężna w wysokości [...] zł - na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz na podstawie Lp. 12.1, załącznika do ustawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD), po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 z późn. zm. dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 7, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 3, art. 87 ust. 1 pkt 2 a) i ust. 3, art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d., art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L 370 z 31.12.1985; dalej: rozporządzenie Nr 3821/85 ) oraz Lp. 2.1 i 12.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podczas kontroli drogowej pojazdu ustalono, że przedsiębiorca [...] wykonywał transport drogowy osób na linii regularnej [...]. Powyższe stwierdzono na podstawie zeznań świadka - kierowcy [...] oraz obserwacji przeprowadzonych przez inspektora, który wsiadł do pojazdu na przystanku [...].Z informacji uzyskanych z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wynikało, iż stronie cofnięto zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób na trasie [...] z dniem [...] marca 2010 r., a więc przed dniem kontroli drogowej. Zdaniem organu II instancji według stanu faktycznego i prawnego na dzień kontroli strony dotyczył obowiązek zainstalowania w kontrolowanym pojeździe urządzenia rejestrującego aktywność kierowcy, przebytą drogę oraz prędkość pojazdu. Przewóz z dnia kontroli nie podlegał wyłączeniom z obowiązku instalacji i użytkowania urządzenia rejestrującego określonych w rozporządzeniu (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. EL 1985.370.8; dalej: rozporządzenie nr 3821/85). W myśl art. 3 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia nr 3821/85 urządzenie rejestrujące jest instalowane i użytkowane w tych pojazdach zarejestrowanych w Państwie Członkowskim, które są wykorzystywane do przewozu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Zgodnie z art. 3 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE.L.2006.102.1; dalej rozporządzenie nr 561/2006) - rozporządzenie to nie ma zastosowania do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km. Strona w dniu [...] marca 2010 r. wykonywała przewóz osób na linii regularnej [...]. Odległość między [...] wynosi około 70 km. Dlatego też przewóz z dnia kontroli nie podlegał pod wyłączenie z art. 3 lit. a rozporządzenia nr 561/2006 w zw. z art. 3 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia nr 3821/85. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że poza sporem pozostaje w sprawie to, że stronie cofnięto zezwolenie na wykonywanie regularnego przewozu osób na trasie [...] z dniem [...] marca 2010 r., czyli przed dniem kontroli drogowej. W przypadku kontroli drogowej pojazdu wykonującego konkretny przewóz osób, ocena co do tego, jaki jego rodzaj realizowany jest przez przedsiębiorcę w dacie kontroli, zależy nie od intencji przedsiębiorcy, a od rzeczywistego, realnie wykonywanego przewozu znajdującego potwierdzenie w zebranych w sprawie dowodach. Powyższe ustalone zostaje w wyniku postępowania kontrolnego, a następnie prowadzonego z udziałem strony postępowania administracyjnego. Zatem istotnym w takim postępowania jest ustalenia stanu faktycznego znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym w wyniku przeprowadzonego zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. Nie spełnia tych wymogów postępowanie zakończone decyzją administracyjną znajdująca wprawdzie oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, ale niepełnym lub wewnętrzne sprzecznym. W ocenie Sądu taka sytuacja w sprawie miała miejsce. Sąd I instancji wskazał, że podczas przeprowadzonej w dniu [...] marca 2010 r. kontroli drogowej ustalono, że przedsiębiorca [...] wykonywał transport drogowy osób na linii regularnej [...]. Powyższe stwierdzono na podstawie zeznań świadka - kierowcy [...] oraz obserwacji przeprowadzonych przez nieumundurowanego inspektora, który wsiadł na przystanku [...]. Ustalenia w odniesieniu do tego, że wykonywany był transport drogowy osób na linii regularnej [...] organ I instancji oparł także na protokole z kontroli. Niewątpliwie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, jednakże podlega takim samym zasadom oceny jak każdy inny dowód. Sąd I instancji podkreślił, że treść tego protokołu zawiera wewnętrzne sprzeczności w zakresie odnoszącym się do tego, na jakiej linii wykonywany był transport drogowy. Z protokołu wynika, że z Krakowa kierowca wyjechał pojazdem oznakowanym według linii regularnej [...] , kierowca podczas kontroli posiadał w pojeździe i okazał do kontroli zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...], okazał rozkład jazdy na tej trasie, a także sprzedawał bilety do [...]. W sprzeczności z tymi zapisami pozostaje, zatem zawarte w protokole stwierdzenie, że wykonywany był przewóz na linii regularnej [...] Sprzeczności tej nie usuwają zeznania świadka - kierowcy [...], który również przyznał, że wykonywał transport drogowy na linii regularnej [...]. Nie bez znaczenia jest, bowiem zapis w protokole kontroli, że kontroli dokonano na dworcu PKS w [...] Tymczasem, co wskazywała strona podczas rozprawy przed WSA miejscowość [...] znajduje się za [...] w odległości około 30 km oraz żeby dojechać do S. trzeba przejechać z [...]. Na rozprawie skarżący podnosił też, że wykonywany był regularny przewóz na trasie [...] przez Ł., na co posiadał stosowne zezwolenia przedkładając kopie zezwoleń nr [...] na trasie [...]. Przy tym kierowca nie sprzedawał biletów do [...] Sąd I instancji stwierdził, że ustalenie, iż przedsiębiorca [...]wykonywał transport drogowy osób na linii regularnej [...]stwierdzono również na podstawie, jak wynikało z protokołu kontroli, obserwacji przeprowadzonych przez nieumundurowanego inspektora, który wsiadł na przystanku [...]. Zaniechano jednakże możliwości przesłuchania w charakterze świadka tej osoby dla wyjaśnienia wyników tej "obserwacji" w odniesieniu do linii, na której wykonywany był transport. Zatem organ uchybił obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, które to stanowisko zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji odnosząc się do naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, za co nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł - autobus, którym był wykonywany przewóz wyprodukowany został w 2006 r. Fabrycznie nie posiadał on tachografu cyfrowego, ponieważ przepisy unijne takiego wymogu nie wprowadziły, a zwolnione z obowiązku instalowania takiego tachografu były pojazdy do masy 3, 5 tony. W tym przypadku autobus miał masę całkowitą 3,2 tony i wykonywał przewóz do 50 km na podstawie przedłożonych przez stronę zezwoleń. Nie było, zatem w ocenie Sądu wypełnieniem obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając także w tym przypadku zastrzeżenia dotyczące sprzeczności w zebranym materiale dowodowym dotyczącym linii, na której wykonywany był transport drogowy osób, wskazanie przez organ I instancji, że wykonywany był przewóz regularny osób na linii Kraków-Słopnice na trasie o długości 70 km, że kontrolowany pojazd winien posiadać cyfrowe urządzenie rejestrujące. To stanowisko wadliwie i co najmniej przedwcześnie podzielił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji oceniając, iż przewóz z dnia kontroli nie podlegał wyłączeniom z obowiązku instalacji i użytkowania urządzenia rejestrującego. II Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia, podczas gdy wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały przez organ odwoławczy wyjaśnione i uwzględnione, przy czym subsumcja tak ustalonego stanu faktycznego pod znajdujące zastosowanie normy prawa materialnego dokonana w oparciu o zasadę swobodnej ocenie dowodów i z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania, musiała doprowadzić organ do jednoznacznej konkluzji uzasadniającej nałożenie kary pieniężnej na skarżącego z tytułu naruszenia lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu wówczas obowiązującym, polegającym na wykonywaniu transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, przy czym fakt popełnienia powyższego naruszenia potwierdza protokół przesłuchania świadka - kierowcy Pana B. W. z dnia [...] marca 2010 r., oraz protokół kontroli, który został podpisany bez zastrzeżeń, a który to protokół korzysta z przymiotu dokumentu urzędowego potwierdzającego prawdziwość danych w nim zawartych, natomiast oczywisty charakter omyłki pisarskiej w nim zawartej w postaci "kierowca wyjechał pojazdem oznakowanym według linii regularnej [...], nie może mieć żadnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, i nie można jej traktować jako wewnętrzną sprzeczność jak stwierdził to Sąd I instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z lp. 12.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu wówczas obowiązującym, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy co najmniej przedwcześnie wskazał w zaskarżonej decyzji, iż przewóz z dnia kontroli nie podlegał wyłączeniom z obowiązku instalacji i użytkowania urządzenia rejestrującego, ponieważ w ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy nie wyjaśnił, na jakiej linii wykonywany był przez skarżącego przewóz regularny osób, w sytuacji gdy powyższe zostało wyjaśnione przez organ odwoławczy, tj. że skarżący wykonywał przewóz regularny osób na linii [...], w związku z czym biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy kontrolowany pojazd samochodowy powinien był zostać wyposażony w cyfrowe urządzenie rejestrujące. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało. W odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania. Jednakże przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie odpowiadają w pełni ww. wymogom. Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wykazał, na czym owo naruszenie miałoby polegać i czy to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli chodzi o art. 141 § 4 p.p.s.a., to przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Ponadto przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06). Takich zarzutów uzasadnieniu wyroku Sądowi I instancji nie postawiono. Uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazuje również jaki stan faktyczny przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia oraz wyczerpująco i jasno przedstawia stanowisko Sądu, pozwalając na dokonanie pełnej kontroli instancyjnej przez Sąd drugiej instancji, a stronie na wdanie się w spór. Nie uzasadnia natomiast stanowiska kasatora o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 1 p.p.s.a. uznanie przez tenże Sąd, że stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym nie był wystarczający dla podjęcia zaskarżonej decyzji. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a., to przypomnieć trzeba, że przepis ten wyznacza granice rozpatrzenia sprawy przez sąd I instancji. Skarga kasacyjna nie zarzuca, aby WSA rozpoznał sprawę z przekroczeniem jej granic. Ponadto treść tego unormowania pozwala na sformułowanie wniosku, że regulację tę można naruszyć wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w nim (tj. postępowaniu sądowym) dowody, które zostały przez sąd pominięte względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2006 r. I FSK 56/06). Jednakże taki stan rzeczy w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi. Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, błędnie uznając, iż orzekające organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały przez organ odwoławczy wyjaśnione i uwzględnione. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie powyższych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z lp. 12.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, upatrując tego naruszenia w błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy co najmniej przedwcześnie wskazał w zaskarżonej decyzji, iż przewóz z dnia kontroli nie podlegał wyłączeniom z obowiązku instalacji i użytkowania urządzenia rejestrującego. Odnosząc do tak sformułowanych zarzutów należy na wstępie przypomnieć, że załatwienie przez organ administracji sprawy administracyjnej, a więc nałożenie na określony podmiot prawa konkretnego obowiązku lub przyznanie mu przewidzianego obowiązującymi przepisami prawa dokonuje się według ściśle wyznaczonych reguł postępowania. Zobowiązują one organ administracji do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzącego do obiektywnego jego ustalenia przy właściwej ocenie okoliczności faktycznych Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w przypadku rozstrzygnięć administracyjnych w indywidualnych sprawach, nakładających na stronę postępowania sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej. Z uwagi na fakt, iż prawo do nałożenia kary przyznane jest organowi administracji publicznej i przebiega według procedur administracyjnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ewentualnie w przepisach prawa materialnego tych kar dotyczących, prawa strony w zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego, muszą być szczególnie chronione. Podstawowe znaczenie ma tu respektowanie zasady prawdy obiektywnej i prowadzenia postępowania w zgodzie z tą zasadą. Na powyższy obowiązek zwracał wielokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd Najwyższy oraz wojewódzkie sądy administracyjne, podkreślając że badanie i ustalanie stanu faktycznego musi być ściśle podporządkowane wskazanej zasadzie (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1630/07, z dnia 31 lipca 2001 sygn. akt V SA 3431/00, wyrok SN z dnia 18 października 1995 r. sygn. akt II ARN 41/95, wyrok WSA w Gdańsku z 8 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 449/08). W przedmiotowej sprawie nałożona kara pieniężna dotyczy stwierdzonych nieprawidłowości przy wykonaniu przewozu regularnego i jak słusznie stwierdził Sąd I instancji organy administracji nie sprostały obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy, naruszając przepisy dotyczące postępowania dowodowego. Krajowy transport drogowy wykonywany może być wyłącznie na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym (art. 1 pkt 1) u.t.d.), a stosownie do wymogu art. 5 ust. 1 u.t.d. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 wykonywanie krajowego regularnego przewozu osób wymaga licencji oraz zezwolenia. Za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia określona została kara pieniężna w wysokości [...] zł - na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz na podstawie Lp. 2.1 załącznika do ustawy i taką karę na skarżącego nałożono w sprawie. W rozpoznawanej sprawie podczas przeprowadzonej w dniu [...] marca 2010 r. kontroli drogowej ustalono, że przedsiębiorca [...] wykonywał transport drogowy osób na linii regularnej [...]. Powyższe stwierdzono na podstawie zeznań świadka - kierowcy [...] oraz obserwacji przeprowadzonych przez nieumundurowanego inspektora, który wsiadł na przystanku [...] Ustalenia w odniesieniu do tego, że wykonywany był transport drogowy osób na linii regularnej [...] organ I instancji oparł także na protokole z kontroli. W tej mierze szczególnego podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 74 ustawy o transporcie drogowym z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego kopię doręcza się kontrolowanemu. Uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy administracji publicznej na podstawie ustawy o transporcie drogowym stwierdzić należy, że istota protokołu z kontroli, wyraża się w tym, że ze dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a nie stan prawny. W konsekwencji powinien on czynić zadość wymogom określonym w art. 68 k.p.a. Jako zaś dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe i w ich zakresie działania, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 50/08). Będąc w zasadzie jedynym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, w zakresie odnoszącym się do jego treści nie może zawierać żadnych wątpliwości co do rzeczywistych faktycznych okoliczności sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1003/10; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 378/09). Konfrontując powyższe ze znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej protokołem kontroli drogowej z dnia [...] marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że jego treść zawiera wewnętrzne sprzeczności w zakresie odnoszącym się do tego, na jakiej linii wykonywany był transport drogowy. Z protokołu wynika, że z K. kierowca wyjechał pojazdem oznakowanym według linii regularnej [...], kierowca podczas kontroli posiadał w pojeździe i okazał do kontroli zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...], okazał rozkład jazdy na tej trasie, a także sprzedawał bilety do [...]W sprzeczności z tymi zapisami jak słusznie zauważył Sąd I instancji pozostaje zawarte w protokole stwierdzenie, że wykonywany był przewóz na linii regularnej Kraków-Słopnice. Poza tym z protokołu kontroli wynika, że kontrola rozpoczęła się w K., gdzie na przystanku [...] do kontrolowanego pojazdu wsiadał nieumundurowany inspektor, a zakończyła się na dworcu PKS w Lj. Z treści protokołu kontroli nie wynik zaś, że kontrolujący inspektor dojechał do miejscowości [...], do której według organu miał być z K. na linii regularnej wykonywany transport drogowy osób. Natomiast jak wskazuje treść protokołu - kontrolujący inspektor stwierdził wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego osób na linii regularnej [...] m. in. w oparciu o własne obserwacje. Taki zapis budzi poważne wątpliwości, tym bardziej że z tego protokołu nie wynika, aby kierowca sprzedawał bilety do [...] W konsekwencji Sąd I instancji słusznie przyjął, że istniejące wewnętrzne sprzeczności w zebranym materiale dowodowym wskazują, iż organ uchybił obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, które to stanowisko zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela również argumentacji autora skargi kasacyjnej według którego, Sąd I instancji błędnie uznał, że organ odwoławczy co najmniej przedwcześnie wskazał w zaskarżonej decyzji, iż przewóz z dnia kontroli nie podlegał wyłączeniom z obowiązku instalacji i użytkowania urządzenia rejestrującego. O obowiązku umieszczania tachografów w pojazdach traktuje rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia urządzenie rejestrujące jest instalowane i użytkowane w tych pojazdach zarejestrowanych w Państwie Członkowskim, które są wykorzystywane do przewozu drogowego osób lub rzeczy, z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 3 rozporządzenia nr 561/2006. Pojazdy, o których mowa w art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, oraz pojazdy, które wyłączono z zakresu stosowania rozporządzenia nr 3820/85, ale które nie są już wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia nr 561/2006, muszą spełniać ten wymóg do dnia 31 grudnia 2007 r. Treść przytoczonej regulacji wskazuje zatem jednoznacznie, że instalowanie i użytkowanie urządzeń rejestrujących w pojazdach określonych ww. przepisem jest zasadą. Odstępstwo od tej zasady dotyczy zaś pojazdów wyraźnie spod tej regulacji wyłączonych. Pierwszy z wyjątków dotyczy pojazdów określonych art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006, tzn. m. in. pojazdów używanych do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km (lit. a). Drugie wyłączenie obejmuje pojazdy, o których mowa w art. 16 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, tzn. pojazdy, którymi wykonywany jest: a) regularny krajowy przewozów osób; oraz b) regularny międzynarodowych przewozów osób, którego punkty końcowe zlokalizowane są w odległości 50 km w linii prostej od granicy pomiędzy dwoma Państwami Członkowskimi i o długości trasy do 100 km. Trzecie odstępstwo dotyczy pojazdów, które wyłączono z zakresu stosowania rozporządzenia Nr 3820/85, ale które nie są już wyłączone z zakresu stosowania rozporządzenia Nr 561/2006. Tylko odnośnie tych pojazdów wymóg instalowania i użytkowania urządzeń rejestrujących musiał zostać spełniony w terminie do dnia 31 grudnia 2007 r. (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1072/09). Wskazać należy, że rozporządzenia nr 3820/85 z zakresu jego stosowania wyłącza pojazdy określone w art. 4, tj. m. in. pojazdy: 1) przeznaczone do przewozu rzeczy, gdy dozwolona maksymalna masa pojazdu, łącznie z przyczepami lub naczepami, nie przekracza 3,5 ton; 2) przeznaczone do przewozu osób, które ze względu na typ konstrukcyjny i wyposażenie nadają się do przewozu nie więcej niż dziewięciu osób łącznie z kierowcą i są do tego przeznaczone; 3) przeznaczone do przewozu osób wykonywanego w ramach usług regularnych, których droga przebiegu przekracza 50 km. Z kolei w myśl art. 14 rozporządzenia nr 3820/85 w przypadku: regularnych krajowych usług przewozu osób oraz regularnych międzynarodowych usług przewozu osób, których końcowe punkty tras znajdują się w odległości do 50 km w linii prostej od granicy pomiędzy dwoma Państwami Członkowskimi, i których trasa nie przekracza 100 km - podlegających niniejszemu rozporządzeniu - rozkłady jazdy i wykazy obowiązków sporządzane są przez przedsiębiorstwa, co zastępowało wymóg instalowania i użytkowania tachografów. W świetle przytoczonych regulacji uznać należy, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenia rejestrujące okolicznością istotną - wymagająca ustalenia - jest czy pojazd, którym wykonywany był przewóz należy do kategorii objętej ww. wyłączeniami, a jeśli nie - czy posiadał zainstalowany tachograf (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1072/09). W rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził wyczerpująco postępowania dowodowego, które prowadziłoby do wniosku, że skarżący wykonywał przewóz regularny osób na linii [...] na trasie o długości około 70 km. W konsekwencji, Sąd I instancji prawidłowo przyjął za co najmniej przedwczesne stanowisko organów, iż przewóz z dnia kontroli nie podlegał wyłączeniom z obowiązku instalacji i użytkowania urządzenia rejestrującego w odniesieniu do wskazywanych regulacji. Reasumując to co wyżej powiedziano Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i stwierdzając luki w materiale dowodowym sprawy oraz sprzeczności w dokonanej przez organ analizie tego materiału zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Mając te wszystkie względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest bezzasadna, wobec czego w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.