II GSK 853/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz) Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Ke 578/11 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Ke 578/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę A. D. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: Prezes KRUS) z dnia [...] października 2011 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie umorzenia A. D. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ponadto Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu w ramach przyznanego prawa pomocy, koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wskazane wyżej decyzje administracyjne zostały wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Prezesa KRUS, bowiem poprzednie wydane w sprawie rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2010 r. i z dnia [...] lipca 2010 r. (również odmawiające umorzenia należności z tytułu składek) zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 stycznia 2011 r. o sygn. akt I SA/Ke 719/10 z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego w wystarczającym zakresie. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Prezesa KRUS. Organ ten po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wskazanego wyżej wyroku WSA w Kielcach z dnia 20 stycznia 2011 r. stwierdził, że aktualnym źródłem utrzymania zobowiązanego i jego trzyosobowej rodziny jest gospodarstwo rolne o powierzchni 4,48 ha fizycznych, z którego można uzyskiwać dochody na poziomie około 2995,56 zł rocznie, tj. około 250 zł miesięcznie. Zobowiązany pobiera nadto dopłaty z ARiMR na dofinansowanie i rozwój gospodarstwa (w 2011 r. wypłacono kwotę 4968,75 zł). Prezes KRUS ustalił również, że w okresie od kwietnia do października 2010 r. zobowiązany pracował w sektorze pozarolniczym i pobierał z tego tytułu wynagrodzenie w kwocie 1317 zł. Dochody zobowiązanego wynosiły wówczas 2176 zł, natomiast w okresie od 30 października 2010 r. do 30 kwietnia 2011 r. (tj. w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych) dochody zobowiązanego oszacowano na 1116 zł. W obu okresach dochody znacznie przewyższały miesięczne wydatki zobowiązanego, określone przez jego małżonkę na kwotę ok. 850 zł miesięcznie. Prezes KRUS wskazał, że w dacie ponownego poznawania sprawy dochody zobowiązanego i jego rodziny wynosiły około 664 zł miesięcznie. Bieżące wydatki we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zainteresowany wskazał na kwotę 2045 zł miesięcznie (w tym: wyżywienie 1200 zł, opał 243 zł, prąd 200 zł, gaz 52 zł, środki czystości 50 zł, leki 300 zł), jednak nie udokumentował ich. Przedstawił jedynie fakturę z dnia 13 czerwca 2011 r. za energię elektryczną za maj i czerwiec 2011 r. w kwocie 306,09 zł, co miesięcznie daje kwotę 153,05 zł. Zdaniem organu administracji, oznacza to, że miesięczne koszty są niższe od przedstawionych. Zobowiązany wskazał też, że pomagają mu finansowo dorosłe dzieci, z których córka przebywa na zasiłku wychowawczym, a dwóch synów pracuje bez umów o pracę. Prezes KRUS ustalił ponadto, że rodzina zobowiązanego nie korzysta z pomocy społecznej, zaś stan budynku mieszkalnego i inwentarskiego jest dobry. Wskazano także, iż zobowiązany i jego żona mają problemy zdrowotne (stany zwyrodnieniowe kręgosłupa), jednak nie przedstawili dokumentacji potwierdzającej ponoszenie z tego tytułu wydatków, zaś otrzymane w latach 2002 – 2009 zasiłki chorobowe w wysokości 5306,53 zł zostały potrącone na poczet zaległości składkowych. Mimo zapowiedzi, wnioskodawca nie wystąpił do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o ocenę stanu zdrowia potrzebą do oceny niezdolności do pracy w rolnictwie i sektorze pozarolniczym. W tak ustalonym stanie faktycznym Prezes KRUS uznał, że w przypadku A. D. nie wystąpiły przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, określone w art. 41a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Organ administracji wskazał, że zobowiązany nie udokumentował ponoszonych wydatków, ani pomocy otrzymywanej ze strony dorosłych dzieci, a zatem nie udowodnił, że spłata zaległości w dogodnych ratach spowoduje niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto, z uwagi na brak wniosku zobowiązanego, lekarz orzecznik KRUS nie mógł dokonać oceny wpływu schorzeń zobowiązanego na świadczenie pracy w sektorze rolniczym i pozarolniczym. Prezes KRUS stwierdził także, iż zobowiązany posiada gospodarstwo rolne z domem, które może stanowić zabezpieczenie wierzytelności KRUS. Organ stwierdził również, że analiza stanu finansów funduszu emerytalno-rentowego wskazuje, iż wydatki wielokrotnie przekraczają wpływy z tytułu wpłat składek opłacanych przez ubezpieczonych rolników i w związku z tym każde umorzenie należności składkowych pogarsza stan finansów obu funduszy, ograniczając możliwość wydatkowania wpływów na świadczenia, co nie leży w interesie ubezpieczonych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stwierdzenie przez Prezesa KRUS braku okoliczności wskazujących na istnienie przesłanek uzasadniających umorzenie należności skarżącego nastąpiło w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Wobec tego Sąd za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przez organ administracji art. 41a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Odnosząc się do przesłanki umorzenia o jakiej mowa w art. 41a ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalona przez organ sytuacja rodzinna, majątkowa i zdrowotna skarżącego (przedstawiona szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Przedstawiając sytuację materialną, organ wskazał na posiadane przez skarżącego gospodarstwo rolne oraz uzyskiwane z niego dochody. Sąd uznał, że organ administracji prawidłowo zwrócił także uwagę na problemy zdrowotne zobowiązanego, jednakże - w związku z brakiem koniecznej w takiej sytuacji inicjatywy skarżącego - lekarz orzecznik KRUS nie mógł dokonać oceny wpływu schorzeń zainteresowanego na możliwość świadczenia przez niego pracy, zaś sam skarżący nie wykazywał takiej zależności. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że Prezes KRUS - zgodnie z wytycznymi Sądu z wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. - ustalił także wydatki ponoszone przez rodzinę skarżącego. Zdaniem Sądu, organ administracji prawidłowo odmówił wiarygodności wskazywanej przez skarżącego wysokości tychże wydatków (2045 zł) – znacznie wyższej w stosunku wysokości wydatków wskazanej przez jego małżonkę skarżącego podczas wizytacji w gospodarstwie w dniu [...] lutego 2011 r. (850 zł). Wskazana przez skarżącego wysokość wydatków znacznie przewyższała możliwości finansowe jego rodziny, przy czym ich uzasadnieniem nie może być nieudokumentowana pomoc finansowa dzieci. W ocenie Sądu, organ administracji prawidłowo również uznał, że nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, o jakiej mowa w art. 41a ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skarżący posiada bowiem majątek w postaci gospodarstwa rolnego wraz z domem, gdzie sama wartość gruntów kształtuje się na poziomie 32 155,20 zł, zaś postępowanie egzekucyjne jest efektywnie prowadzone. Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ związany wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. oraz wyrażoną w nim oceną prawną, stosownie do treści art. 153 ustawy p.p.s.a. przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa, a wyciągnięte wnioski nie wychodzą poza granice zakreślone w art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") i znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniach obu decyzji. Tym samym, zdaniem Sądu, organ administracji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, odmawiając skarżącemu umorzenia przedmiotowych należności. Sąd zaznaczył przy tym, że wydając decyzję Prezes KRUS - zgodnie z wytycznymi zawartymi w poprzednio wydanym w sprawie wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. - uwzględnił stan funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, zaś ocena dokonana w tym zakresie nie była dowolna. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył A. D., reprezentowany przez adwokata przyznanego w ramach prawa pomocy. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w żadnej części. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem, tj. art. 41a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników; 2. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 41a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz w związku z art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny w procesie wydawania decyzji wspomnianych przepisów, polegającego na wydaniu decyzji odmownej w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy dostarczył przesłanek uzasadniających istnienie ważnego interesu zainteresowanego oraz braku po jego stronie możliwości płatniczych. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że "ważny interes zobowiązanego" (w rozumieniu art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników) należy widzieć szerzej niż tylko jako wystąpienie nieprzewidywalnych sytuacji losowych. Należy mieć na uwadze także normalną sytuację ekonomiczną, w tym wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów, jak również konieczność ponoszenia wydatków, np. związanych z kosztami leczenia członków najbliższej rodziny. Przesłanką podjęcia decyzji jest sytuacja dłużnika istniejąca w chwili podejmowania decyzji o umorzeniu a nie zdarzenia wcześniejsze, z okresu prowadzenia działalności gospodarczej czy rolniczej. Natomiast w niniejszej sprawie w wyroku analizowana była sytuacja materialna skarżącego z lat wcześniejszych, m.in. z 2010 r. W ocenie strony skarżącej, wydanie decyzji nie było poprzedzone postępowaniem, które uwzględniałoby przesłanki umorzenia zaległości ujęte w art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W decyzji tej nie wykazano ponadto zachowania proporcji pomiędzy ważnym interesem zainteresowanego, jego możliwościami płatniczymi a stanem finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie brak umorzenia zaległości doprowadzi do zaprzestania uiszczania składek z uwagi na konsekwencje wdrożenia procedury egzekwowania należności zaległych. W sytuacji skarżącego wdrożenie postępowania egzekucyjnego doprowadzi do załamania podstaw egzystencji, zaś możliwość zaspokojenia się wierzyciela jest co najmniej wątpliwa. Z uwagi na brak dochodów i majątku jedynym sposobem wyegzekwowania kwoty byłaby sprzedaż gospodarstwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod rozwagę jedynie okoliczności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., stanowiących podstawę nieważności postępowania, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione zarzuty naruszenia przepisów procesowych zostały powiązane z przesłankami umorzenia należności z tytułu składek, określonymi w art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował decyzję organu wydaną na podstawie nienależycie zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ nie podjął bowiem czynności zmierzających do dostatecznego wyjaśnienia sytuacji życiowej i finansowej strony, co doprowadziło do dowolnej oceny dowodów, przejawiającej się brakiem uzasadnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie strony skarżącej, wydanie decyzji na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy nie było poprzedzone postępowaniem, które uwzględniłoby przesłanki umorzenia zaległości ujęte w tym przepisie. Naruszono w ten sposób zasady postępowania dowodowego zawarte w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Nadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w zaskarżonej decyzji nie wykazano zachowania proporcji pomiędzy ważnym interesem zainteresowanego, jego możliwościami płatniczymi, a stanem finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników "Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w motywach zaskarżonego wyroku odniesiono się do wszystkich istotnych okoliczności wpływających na ocenę "ważnego interesu zobowiązanego". Przesłanka ta została wyjaśniona przy uwzględnieniu możliwości płatniczych wnioskodawcy i stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Zebrany przez organ administracji materiał dowodowy był wystarczający do oceny – wskazanych w art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników – przesłanek umorzenia należności składkowych i wydania rozstrzygnięcia w ramach przysługującego organowi w tej sprawie uznania administracyjnego. Należy jednocześnie zauważyć, że zaskarżone orzeczenie dotyczyło decyzji Prezesa KRUS wydanej po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wcześniejszych decyzji tego organu. Zatem w myśl art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę związany był oceną prawną zawartą we wcześniejszym wyroku. Oceniał więc głównie to, czy organ prawidłowo wykonał wytyczne Sądu co do sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W tych wytycznych Sąd zobowiązał organ do dokonania ustaleń w zakresie wysokości dochodów i wydatków skarżącego z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej i zdrowotnej, wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, dokonania oceny sytuacji materialnej i możliwości płatniczych skarżącego przy uwzględnieniu stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego oraz przedstawienia wyniku tego postępowania w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organ administracji publicznej w pełni zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania. Przedstawiając sytuację materialną skarżącego wskazano na posiadane przez niego gospodarstwo rolne oraz dochody uzyskiwane z tego gospodarstwa. Zwrócono także uwagę na otrzymywane dopłaty z ARiMR, które skarżący przeznacza na produkcję rolniczą i w ten sposób nie uszczupla środków przeznaczonych na zaspakajanie podstawowych potrzeb życiowych rodziny. Odniesiono się także do problemów zdrowotnych skarżącego i jego żony, wskazując przy tym, że wobec braku inicjatywy skarżącego lekarz orzecznik KRUS nie mógł dokonać oceny wpływu schorzeń na możliwość świadczenia przez niego pracy. Ustalono także wydatki ponoszone przez rodzinę zainteresowanego oraz fakt niewystępowania o korzystanie z pomocy społecznej. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organ w sposób wyczerpujący ustalił, jaka jest faktyczna sytuacja materialna, rodzinna i możliwości płatnicze zainteresowanego. Odmawiając umorzenia należności składkowych, Prezes KRUS szczegółowo przedstawił analizę stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, podkreślając, że umorzenie należności składkowych pogarsza stan finansów obu funduszy, ograniczając przewidywane wpływy i możliwość ich wydatkowania na świadczenia, co nie leży w interesie ubezpieczonych. Autor skargi kasacyjnej, zarzucając brak zachowania proporcji pomiędzy "ważnym interesem zainteresowanego" a stanem funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, nie wskazał przy tym, jakich istotnych okoliczności nie uwzględnił organ przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. "Ważnego interesu zainteresowanego" nie można utożsamiać z jego subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia zaległości, gdyż decydujące znaczenie mają zobiektywizowane kryteria, na podstawie których organ rozstrzyga o umorzeniu należności składkowych. Korzystna dla wnioskodawczy decyzja w tym przedmiocie może zostać wydana wyłącznie wówczas, gdy sytuacja materialna wnioskodawcy uniemożliwia mu wywiązanie się z tego obowiązku. Stan taki wynikać musi z zebranych w sprawie dowodów, przy czym podkreślić należy, że ciężar dowiedzenia trudności w spłacie należności ubezpieczeniowych obciąża przede wszystkim wnioskodawcę. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowości ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyłącznie polemizuje z oceną stanu faktycznego dokonaną przez organ administracji i w pełni zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji, nie wykazując jednocześnie, że uregulowanie należności ubezpieczeniowych na odpowiednich warunkach doprowadzi do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wyrażona powyżej ocena zarzutu wymienionego w punkcie drugim osnowy skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonał w sposób prawidłowy kontroli zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie zastosował właściwy środek wykonywania kontroli sądowej, nie naruszając art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, pozostawiając Sądowi pierwszej instancji przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.