I OSK 1090/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2223/11 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2223/11, oddalił skargę J. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Dzielnicę-Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 97/2, o pow. 75 m2, w obrębie ewidencyjnym 1-01-13, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 126. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił J. B., załączając jednocześnie kopię aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1971 r., rep. [...] z którego wynika, że Skarb Państwa, będący właścicielem działki gruntu położnego w Warszawie przy ul. [...], opisanej w księdze wieczystej "Nieruchomość Warszawska Nr [...]" na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), oddał działkę gruntu w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali znajdujących się w budynku położnym na przedmiotowym gruncie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2001 r., uznając że działka 97/2, objęta przedmiotową decyzją komunalizacyjną, nie stanowi części dawnej "Nieruchomości Warszawskiej Nr [...]", wobec czego, wnioskodawca nie legitymuje się tytułem prawnym do tej nieruchomości. Organ stwierdził jednocześnie, że do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2001r. nie zostały dołączone dokumenty, z których wynikałoby, że J. B. posiada tytuł prawny do działki nr 97/2. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. B., wnosząc o uchylenie postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r., wnosząc jednocześnie o dokonanie oględzin działki nr 97/2. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] , utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 30 maja 2011 r. Na to postanowienie J. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obszerną skargę wskazując między innymi, że jasno i precyzyjnie wskazał okoliczności, z których wywodzi swoje uprawnienie w niniejszej sprawie – gdyż decyzja komunalizacyjna z dnia [...] grudnia 2001 r. i prowadzony w oparciu o jej treść proces eksmisyjny uniemożliwia skarżącemu korzystanie z jego prawa własności. Skarżący podniósł, że jest współwłaścicielem lokalu nr 3 w budynku położonym przy ul. [...], a zarazem użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której znajduje się ten budynek. Wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. nie był użytkownikiem wieczystym nieruchomości, jednakże jest następcą prawnym ówczesnego jej użytkownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2223/11, oddalając skargę stwierdził, że skarżący nie wykazał, by w dniu 27 maja 1990 r. legitymował się on (bądź jego poprzednik prawny) jakimkolwiek tytułem prawnym do skomunalizowanej nieruchomości. Obecnie również nie legitymuje się takim tytułem. Wobec tego Sąd stwierdził, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2001 r. nie wpłynie na ukształtowanie jego sytuacji prawnej w zakresie przysługujących mu praw rzeczowych do skomunalizowanej nieruchomości, gdyż – jak wynika z akt sprawy – jest on jedynie współużytkownikiem wieczystym sąsiadującej ze skomunalizowaną nieruchomością działki nr 97/1 i właścicielem lokalu mieszkalnego w posadowionym na tej działce budynku (lok. nr 3). Sąd przyznał, że wprawdzie działka ta wraz z działką nr 97/2 stanowiły pierwotnie jedną geodezyjnie wyodrębnioną nieruchomość oznaczoną nr 97, nie oznacza to jednak, że na dzień 27 maja 1990 r. istniejące na niej stosunki własnościowe ukształtowane były jednolicie. W dacie wydawania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, na części tej nieruchomości odpowiadającej dawnej nieruchomości hipotecznej pn. "Nieruchomość Warszawska Nr [...]" o powierzchni 505 m2 (stanowiącej obecnie działkę nr 97/1) ustanowione było użytkowanie wieczyste. Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że nie można uznać, iż udział skarżącego w użytkowaniu wieczystym gruntu przynależny do lokalu nr 3 w posadowionym na tym gruncie budynku odnosił się do udziału w prawie do nieruchomości, które nie przysługiwało pierwotnym jego nabywcom. Te okoliczności przesądzają w ocenie Sądu o braku legitymacji skarżącego do skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego w przedmiocie ostatecznej decyzji komunalizacyjnej dotyczącej działki nr 97/2. Sąd podkreślił, że zagospodarowanie gruntu przez osobą nieuprawnioną i faktyczne władanie nieruchomością nie czyni takiej osoby właścicielem gruntu. Kwestia zaś występowania na nieruchomości objętej komunalizacją naniesień budowlanych, nieuwzględnionych w decyzji komunalizacyjnej, odnosi się do merytorycznej strony tej decyzji, która na etapie wstępnym postępowania nadzorczego, zakończonego rozstrzygnięciem formalnym przewidzianym w art. 61a § 1 k.p.a., nie mogła stanowić przedmiotu oceny organu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył J. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 65 § 1 i § 2 K.c., poprzez uznanie, iż organ administracji prawidłowo ustalił wolę stron umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] sierpnia 1971 r. w odniesieniu do nieruchomości, która została oddana w użytkowanie wieczyste i nieuchylenie wadliwego postanowienia; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, iż organ administracji należycie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w sytuacji, gdy w aktach sprawy nie ma decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1971 r., znak [...], uwzględniającej wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, ustanawiającej użytkowanie wieczyste na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie oraz wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 84 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, iż organ administracji prawidłowo ustalił, iż część działki 97, oznaczona obecnie jako działka 97/2 o powierzchni 75 m2 była "gruntem niehipotekowanym", a więc nie była objęta księgą hipoteczną pod nazwą "Nieruchomość Warszawska nr [...]", a nieruchomości tej odpowiada działka 97/1, w sytuacji gdy: - zgodnie z dokumentacją istniejącą w aktach sprawy cały obszar działek 97/1 i 97/2 był objęty wcześniej księgą hipoteczną "Nieruchomość Warszawska nr [...]", a następnie księgą wieczystą o nr [...]; - do dokonania tego rodzaju ustaleń niezbędne są wiadomości specjalne, a w toku postępowania administracyjnego nie została sporządzona opinia biegłego; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 5 oraz 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez uznanie, iż organ administracji prawidłowo uznał, iż skarżącemu nie przysługuje tytuł prawny do żadnej części nieruchomości w granicach określonych przez działkę 97/2 z obrębu 1-01-13 oraz że sposób zagospodarowania nieruchomości nie ma wpływu na ocenę legitymacji skarżącego w sprawie; 2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 28 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2001 r. o nr [...]. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podkreślił, że jest następcą prawnym osoby, której w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał udział w prawie użytkowania wieczystego do powyższej działki oraz prawo współwłasności do murowanego ogrodzenia oraz bram znajdujących się na powyższej nieruchomości. Wobec tego ma on interes prawny we wszczęciu postępowania nadzorczego i stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego. Istotą sporu było zaś ustalenie, jaka realnie istniejąca w terenie nieruchomość jest przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu 27 sierpnia 1971 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Kwestią podlegającą kontroli w niniejszej sprawie jest zasadność decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis ten stanowił podstawę do nabycia z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. O komunalizacji decydował stan prawny mienia, którego właścicielem był Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. i które było we władaniu określonych w tym przepisie organów. Pamiętać przy tym należy, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń. Aby zatem wykazać swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, należy udowodnić, że mienie to nie stanowiło własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. oraz, że wnioskodawcy przysługiwał tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe wywody uznać należy, że aby w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie mógł być uznany za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej musiałby wykazać, że posiada przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, tj. że posiada tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Podkreślić przy tym należy, że niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania przymiotu strony. Sprzeciwia się temu wynikający z art. 61a § 1 k.p.a. zakaz wszczynania postępowania administracyjnego na żądanie podmiotu niebędącego stroną. Tym bardziej niedopuszczalne jest rozstrzyganie w ten sposób o przymiocie strony w stosunku do podmiotu żądającego wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Skoro bowiem postępowanie to ma doprowadzić do przełamania wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, poprzez jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, to status strony inicjującej postępowanie prowadzące do tak daleko idących konsekwencji, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, iż posiadał przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a zatem nie posiadał on też przymiotu strony do wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 grudnia 2001 r. Należy podkreślić, że w ramach postępowania uruchomionego wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie mogły być oceniane akty i czynności odnoszące się między innymi do postępowania podziałowego działki nr 97. Nie można zatem się zgodzić z zarzutami skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie nie poddano kontroli kwestii związanych ze zgodnością z prawem zmian wprowadzonych w ewidencji gruntów. Badanie tych zmian wykracza bowiem poza ramy postępowania komunalizacyjnego, a tym bardziej poza ramy postępowania o wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący kasacyjnie do wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nie dołączył dokumentów na okoliczność tego, że posiada tytuł prawny do działki nr 97/2. Z aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1971 r. wynika bowiem, że w użytkowanie wieczyste została przekazana nieruchomość o pow. 505 m2, opisana w księdze wieczystej "Nieruchomość Warszawska Nr [...]", której aktualnie odpowiada działka nr 97/1. Oznacza to , że skarżący kasacyjnie jest współużytkownikiem wieczystym działki 97/1. Zatem, skoro działka 97/2 nie stanowi części dawnej "Nieruchomości Warszawskiej Nr 7524", to zasadnie organ, a za nim Sąd pierwszej instancji uznał, że J. B., ani jego poprzednik prawny, nie legitymuje się tytułem prawnym do tej nieruchomości. Co prawda działka 97/1 wraz z działką 97/2 stanowiły pierwotnie jedną geodezyjnie wyodrębnioną nieruchomość oznaczoną nr 97 o pow. 580 m2, to jednak nie oznacza, że na dzień 27 maja 1990 r. istniejące na całym jej obszarze stosunki własnościowe były ukształtowane jednolicie. Pozostała bowiem część dawnej działki 97 (o pow. 75 m2 – odpowiadająca obecnej działce 97/2) była gruntem niehiopotekowanym, co potwierdza pismo Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2011 r., jak też dokumentacja odnosząca się do wprowadzonych zmianach do operatu ewidencji gruntów działki nr 97, w tym odpis z mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 1998 r., na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Skoro zatem ustanowione pierwotnie prawo użytkowania wieczystego obejmowało wyłącznie dawną nieruchomość hipoteczną, to nie ma podstaw do przyjęcia, iż odkupiony przez skarżącego w dniu 13 lipca 2006 r. udział w użytkowaniu wieczystym gruntu przynależny do lokalu nr 3 w posadowionym na tym gruncie budynku (rep. A nr [...]) odnosił się do udziału w prawie do nieruchomości, które nie przysługiwało pierwotnym jego nabywcom. Zasadnie również Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istnienia określonych praw rzeczowych nie można domniemywać, lecz muszą one mieć potwierdzenie w dokumentach kreujących, bądź potwierdzających ich istnienie. O tym bowiem, czy określonemu podmiotowi przysługuje tytuł prawny do nieruchomości nie decyduje faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przez ten podmiot, ani subiektywne przekonanie o przysługującym mu prawie. Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje powierzchni działki stanowiącej dawną "Nieruchomość Warszawską Nr [...]", a jedynie podnosi, że w wykonaniu aktu notarialnego ustanawiającego prawo użytkowania wieczystego wydzielono tę działkę z nieruchomości o nr 97 nie od strony ul. [...], na co wskazywały mury i brama nieruchomości, lecz w głębi działki. Kwestia ta jednak nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W związku z brakiem legitymacji wnoszącego skargę kasacyjną, nie mogły być rozpoznane merytoryczne zarzuty tej skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.