II OSK 1072/12

Dnia 9 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. A.-C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1128/11 w sprawie ze skargi A. A.-C. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1128/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A.A.-C. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 12 maja 2011 r. A.A.–C. wystąpiła do Starosty Szczecineckiego ze zgłoszeniem o przystąpieniu do robót budowlanych polegających na budowie indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 0,52 m³ na dobę w miejscowości Przystawy 9. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia opinii Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Szczecinku co do możliwości odprowadzania ścieków sanitarnych z ww. działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym do sieci kanalizacji sanitarnej. Następnie Starosta Szczecinecki decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), art. 30 ust. 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania ww. zgłoszonych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 29 czerwca 2011r. A.A.–C. dostarczyła do Starostwa Powiatowego w Szczecinku opinię Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 27 czerwca 2011 r., z której wynika, że "istnieje możliwość odprowadzenia ścieków sanitarnych z nieruchomości Przystawy 9, gmina Grzmiąca do istniejącej sieci kanalizacji poprzez odgałęzienie, które jest wykonane do granicy ww. działki" mając powyższe na uwadze budowa oczyszczalni ścieków na terenie jest niedopuszczalna. Od opisanej decyzji (sprzeciwu) odwołanie wniosła A.A.–C., w którym podniosła, iż w dniu 8 lipca 2011 r. w odpowiedzi na swój wniosek otrzymała kopię pisma PINB, w którym organ jednoznacznie stwierdził, że na dzień złożenia zgłoszenia oraz na dzień 13 czerwca 2011 r. czyli terminu rozpatrzenia zawiadomienia, sieć kanalizacji sanitarnej formalnie nie była zakończona, a więc nie można było jej użytkować. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa indywidualnych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,5m³ na dobę, jednak wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej z uwagi na treść art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca zgłosiła budowę przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 0,52 m³ na dobę. Organ wskazał, że z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) jednoznacznie wynika, że w przypadku braku podstaw do budowy przez gminę sieci kanalizacyjnej, właściciele mają obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, natomiast w razie wybudowania sieci kanalizacyjnej przez gminę właściciele nieruchomości mają obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jednak przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach. Ponadto zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 609 ze zm.) działka budowlana przeznaczona na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Natomiast § 26 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że w razie braków warunków możliwości przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, działka o której mowa w ww. przepisie może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania bezodpływowego zbiornika lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5m³. Organ odwoławczy podkreślił, iż opinia PWiK Sp. z o.o. w Szczecinku oznacza, że skarżąca ma zapewnione odprowadzanie ścieków bytowych ze swojej działki poprzez istniejącą sieć kanalizacji sanitarnej. Końcowo organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji błędnie przywołał w swoim rozstrzygnięciu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem w rozpatrywanej sprawie sprzeciw winien być oparty na art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, gdy budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego braku pozwolenia na użytkowanie sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej w pobliżu jej działki, organ wyjaśnił, iż pismem z dnia 01 lipca 2011 r. PINB w Szczecinku poinformował PWiK Sp. z o.o. w Szczecinku o braku sprzeciwu do złożonego w dniu 13 czerwca 2011 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej z przepompowniami ścieków w miejscowości Przystawy, gmina Grzmiąca. Opisaną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego A.A.–C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Dodatkowo skarżąca podniosła, że PWiK Sp. z. o.o. w Szczecinku w swojej opinii z dnia 27 czerwca 2011 r. wprowadziło Starostę Szczecineckiego w błąd co do możliwości użytkowania sieci kanalizacji w m. Przystawy na dzień 27 czerwca 2011r., bowiem na ten dzień nie posiadało ono formalnej i prawomocnej zgody na użytkowanie obiektu sieci sanitarnej w tej miejscowości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r. uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził, iż wbrew podnoszonemu przez skarżącą zarzutowi, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyprowadził z tego ustalenia właściwe skutki prawne, wskazując, że wniesienie sprzeciwu w związku ze zgłoszeniem robót budowlanych było uzasadnione. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ na dobę. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5). Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy – art. 30 ust. 6 pkt 2. Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta – art. 82 ust. 2 ww. ustawy. Sąd I instancji przytoczył nadto treść art. art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Sąd I instancji wskazał, iż z powołanych przepisów wynika, że właściwy starosta dysponuje uprawnieniem w postaci zgłoszenia sprzeciwu, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W ocenie Sądu I instancji za inny przepis należy uznać art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego wynika, że nieczystości ciekłe powstające w gospodarstwie domowym na danej nieruchomości winny być odprowadzane do kanalizacji sanitarnej, a tylko wtedy gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona nieruchomość należy wyposażyć w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Zdaniem Sądu I instancji treść powołanego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że jeżeli istnieje sieć kanalizacyjna na danym terenie to zasadą jest obowiązek podłączenia danej nieruchomości do takiej sieci, chyba, że nieruchomość jest już wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Sąd I instancji podkreślił, iż mając na uwadze powyższe oraz fakt, że nieruchomość skarżącej posiada techniczne możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej, organ odwoławczy zasadnie orzekł, że sprzeciw Starosty Szczecineckiego z dnia 4 lipca 2011 r. do zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, był zgodny z prawem. W ocenie Sądu I instancji błędne przywołanie podstawy prawnej przez organ I instancji, nie miało wpływu na istotę sprawy. W oparciu o powyższe, Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A.A.-C. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że za inny przepis należy uznać art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz naruszenie art. 7 Konstytucji RP polegające na ograniczeniu bez jakichkolwiek podstaw prawnych właścicielskich praw inwestora. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przez "inne przepisy" stanowiące podstawę sprzeciwu należy rozumieć regulacje zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego ograniczające możliwości prowadzenia w danym miejscu budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych (Prawo budowlane, komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 3, Warszawa 2009 r., str. 384). Zdaniem skarżącej takim "innym przepisem" w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego nie jest art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podniesiono, iż przepis ten w żaden sposób nie ogranicza prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, a jedynie nakłada obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i tylko wówczas, gdy nie ma przesłanek do tego by uznać, że jest to technicznie lub ekonomicznie nieuzasadnione lub gdy nieruchomość nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Zdaniem skarżącej budowa oczyszczalni ścieków na nieruchomości, którą jednocześnie można podłączyć do sieci kanalizacyjnej nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa w ogólności, a tym bardziej ze wskazanym przepisem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprawdzie właściciel nieruchomości wyposażonej w przydomową oczyszczalnię ścieków nie ma obowiązku przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej, jednakże może to w każdej chwili w sposób dowolny uczynić. Zdaniem skarżącej nie ma zatem żadnej sprzeczności miedzy obowiązkiem przyłączenia się do sieci, a prawem do budowy przydomowej oczyszczalni. Jest bowiem możliwa i taka sytuacja, że mimo wybudowania oczyszczalni ścieków spełniony zostanie jednocześnie obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ograniczenie bez jakichkolwiek podstaw prawnych właścicielskich praw inwestora stoi w oczywistej sprzeczności z treścią powyższego przepisu (por. wyrok NSA II OSK 1605/09 z dnia 14.10.2010 r.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy jedynie naruszenia prawa materialnego. Jednak nie można przyjąć, by stwarzał on podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. W tym miejscu wskazać należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie, ewentualnie, ujmując tę kwestię z drugiej strony, na użyciu przepisu, który nie powinien mieć w danej sprawie zastosowania. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji. W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż za inny przepis należy uznać art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu. Bowiem budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m³ objęta jest obowiązkiem dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z uzasadnień decyzji organów administracji wynika, że przyczyną zgłoszenia sprzeciwu było przyjęcie, iż działki skarżącej nr A i B położone są na terenie objętym siecią kanalizacji sanitarnej, w związku z czym istnieje możliwość przyłączenia się do istniejącego kanału sanitarnego. Organy powołały w wydanych rozstrzygnięciach § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z przepisów powyższych wynika, że co do zasady, w razie wybudowania sieci kanalizacyjnej przez gminę, właściciele nieruchomości mają w pierwszej kolejności obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, przy czym przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Tak więc, właściciel nieruchomości może realizować prawo do budowy oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona, ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Podkreślić należy, iż art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uzależnia nałożony na jego podstawie na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej od jej istnienia, przewiduje też wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Brzmienie przepisu, a zwłaszcza jego ostatni fragment wskazuje, że przesłanką zobowiązania do podłączenia się do sieci jest fakt jej istnienia oraz realna, technicznie wykonalna możliwość podłączenia. Zatem prawidłowa wykładnia zacytowanych przepisów nie budzi wątpliwości i jednoznacznie wskazuje, że zgoda na wykonanie na działce budowlanej przydomowej oczyszczani ścieków może być udzielona wtedy i tylko wtedy, gdy inwestor wykaże w sposób jednoznaczny, że nie ma żadnej możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej czy ciepłowniczej. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała braku możliwości przyłączenia się do istniejącego kanału sanitarnego. Bowiem jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinku pismem z dnia 01 lipca 2011 r. poinformował PWiK Sp. z o.o. w Szczecinku o braku sprzeciwu do złożonego w dniu 13 czerwca 2011 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej z przepompowniami ścieków w miejscowości Przystawy, gmina Grzmiąca. Zatem na dzień wydania decyzji Starosty Szczecinieckiego z dnia [...] lipca 2011 r. istniała realna możliwość przyłączenia nieruchomości skarżącej kasacyjnie do sieci kanalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na nieruchomości którą można podłączyć do sieci kanalizacyjnej nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa, a zwłaszcza z przytoczonym wyżej art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Bowiem w istocie brak sprzeciwu organu co do zamiaru wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadziłby do obejścia przepisów prawa, gdyż w przypadku wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków skarżąca kasacyjnie byłaby zwolniona z obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i mogłaby użytkować ten obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem. Taka interpretacja omawianych przepisów jest w pełni uzasadniona z uwagi na zasady ochrony środowiska i dążenie do skanalizowania jak największych terenów zamieszkania. Z tego względu nie uzasadniony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 7 Konstytucji RP z uwagi na to, że organy ograniczyły prawo własności skarżącej kasacyjnie w zakresie uprawnienia do budowy określonego obiektu. Prawa własności, w tym prawa do dysponowania nieruchomością, nie można bowiem dochodzić w oderwaniu od obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ubocznie zaznaczyć jedynie należy, iż organ I instancji w niniejszej sprawie działał opieszale, gdyż postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia opinii PWiK wydano na trzy dni przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu i brak jest jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiego postępowania organu, lecz istnienie realnej, technicznie wykonalnej możliwości podłączenia nieruchomości skarżącej do sieci kanalizacyjnej nie dawało podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.