I OSK 694/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2284/11 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. M. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2284/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P., na podstawie art. 13 ust. 6, art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r., nr 206, poz. 1367), orzekł o wypłacie D. M., zamieszkałemu w G. przy ul. [...], odprawy mieszkaniowej w wysokości 353.221,44 zł. Od powyższej decyzji D. M. wniósł odwołanie zarzucając przyjęcie do obliczenia wysokości należnego świadczenia wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w II kwartale 2010 r. Jego zdaniem do ustalenia wysokości należnej odprawy należało przyjąć cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w III kwartale 2010 r., jako ostatnim kwartale pełnienia zawodowej służby wojskowej. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że przy ocenie posiadania uprawnień do wypłaty odprawy mieszkaniowej należy uwzględniać posiadaną przez osobę zainteresowaną sytuację i obowiązujący stan prawny na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Organ podał, że w niniejszej sprawie D. M. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 30 września 2010 r., przy czym III kwartał obejmuje okres od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia 30 września 2010 r. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji do obliczenia wysokości należnego świadczenia uwzględnił wskaźnik ceny 1 m2 z II kwartału 2010 r., tj. wskaźnik ceny 1 m2 w poprzednim kwartale w stosunku do daty zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem organu odwoławczego nie ma przesłanek prawnych do przyjęcia wskaźnika ceny 1 m2 z III kwartału 2010 r., a więc z ostatniego kwartału pełnienia zawodowej służby wojskowej, bowiem przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 wyraźnie wskazuje, iż należy uwzględnić wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale. Na tę decyzję D. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na przyjęciu, iż przy wypłacaniu odprawy mieszkaniowej żołnierzowi zawodowemu nie bierze się pod uwagę do obliczania jej wysokości wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale, to jest kwartale, w którym wystąpił moment zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu wskazał, że został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 30 września 2011 r. Jego zdaniem oznacza to, że prawa emerytalne, których nabycie jest jednym z warunków wypłacenia odprawy mieszkaniowej, nabył z dniem następującym po tej dacie, to jest 1 października 2010 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 5 stycznia 2012 r. wskazał, że art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej posługuje się bądź formą czasownika niedokonanego "zwalniany", bądź też używa zwrotu "do dnia zwolnienia". Taki zabieg ma, w ocenie Sądu, swoje konsekwencje w postaci wyraźnego wskazania, że uprawnienie do odprawy mieszkaniowej powstaje w dacie zwalniania żołnierza ze służby (w sprawie niniejszej – w dacie upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej). Gdyby miało być inaczej, ustawodawca posłużyłby się zwrotem "żołnierzowi zwolnionemu". Sąd podał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. W podstawie prawnej tej decyzji powołano między innymi art. 114 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r., nr 90, poz. 593), zgodnie z którym, zwolnienie z zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego wskutek dokonanego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej następuje po upływie sześciu miesięcy od dnia złożenia wypowiedzenia przez żołnierza lub doręczenia wypowiedzenia dokonanego przez organ wojskowy, w ostatnim dniu miesiąca. Nadto powołano art. 115 ust. 4 ustawy, w myśl którego zwolnienie z zawodowej służby wojskowej następuje z dniem określonym w decyzji organu, o którym mowa w ust. 1. W decyzji tej wskazano, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej nastąpi – po upływie skróconego okresu wypowiedzenia – z dniem 30 września 2010 r. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że organ prawidłowo przyjął, iż dzień 30 września 2010 r. był ostatnim dniem pełnienia służby przez skarżącego i jednocześnie dniem jego zwolnienia. Dzień zwolnienia przypadł zatem na ostatni dzień miesiąca (III kwartału 2010 r.), natomiast dzień 1 października 2010 r. był pierwszym dniem pozostawania na zaopatrzeniu emerytalnym. W związku z tym Sąd zgodził się z organami administracyjnymi, które przyjęły do obliczenia wysokości należnego świadczenia wskaźnik 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w II kwartale 2010 r., a więc w poprzednim kwartale w stosunku do daty zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej (30 września 2010 r.). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r. skargę kasacyjną złożył D. M. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania w pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010r., Nr 206, poz. 1367, ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż żołnierzowi zawodowemu przy wypłacaniu odprawy mieszkaniowej nie bierze się pod uwagę do obliczania jej wysokości wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale, to jest w kwartale, w którym wystąpił moment zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy przy ustalaniu wysokości należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej należało zastosować wskaźnik ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym dzień zwolnienia ze służby, to jest według wskaźnika ogłoszonego w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za II kwartał 2010 r., czy też według wskaźnika ogłoszonego w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za III kwartał 2010 r. Regulację prawną dotyczącą odprawy mieszkaniowej dla żołnierza zawodowego zawiera art. 47 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Przepis ten określa zarówno zasady ustalania wysokości odprawy mieszkaniowej (art. 47 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ) jak i tryb postępowania w tych sprawach (art. 47 ust. 2 i ust. 5). Przepis art. 47 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, że odprawa mieszkaniowa wynosi 3 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45 % oraz wyższa niż 80 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad: 1) żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok przyjmuje się jako rok pełny; 2) żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy lub któremu przyznano wojskową rentę inwalidzką przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej, przysługuje odprawa w wysokości 45 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego; 3) wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w dniu wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż użyte w art. 47 ust.1 pkt 3 omawianej ustawy określenie "poprzedni kwartał", należy odnieść do kwartału, poprzedzającego dzień zwolnienia ze służby. Zgodnie art. 47 ust. 2 powołanej ustawy, dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 5 omawianej ustawy żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, na jego wniosek, wydaje się decyzję i wypłaca odprawę mieszkaniową w pełnej wysokości. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje. Skoro zatem art. 47 ust. 2 omawianej ustawy odsyła do ust. 5 tego przepisu, to wydanie przez dyrektora oddziału regionalnego decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, następuje tylko na wniosek żołnierza zawodowego, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej jest postępowaniem wszczynanym na wniosek. Trafność tego poglądu potwierdza także zdanie drugie ust. 2 art. 47 omawianej ustawy, który stanowi, że wydanie decyzji (o wypłacie odprawy mieszkaniowej) następuje po przedstawieniu (przez wnioskodawcę) jednego z wymienionych tam dokumentów, między innymi decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wraz z zaświadczeniem o wysłudze lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, wydanym przez właściwy organ wojskowy, jaką żołnierz zawodowy będzie posiadał w ostatnim dniu pełnienia czynnej służby wojskowej (pkt 4). Dopiero zatem złożenie przez żołnierza wniosku wraz z jednym z wymaganych dokumentów rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach, decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej po upływie skróconego okresu wypowiedzenia, to jest z dniem 30 września 2010 r. Zatem dzień 30 września 2010 r. był ostatnim dniem służby żołnierza zawodowego D. M. Służba wojskowa zakończona więc została na koniec III kwartału 2010 r., a zatem kwartałem poprzedzającym dzień zwolnienia ze służby był II kwartał 2010 r. Dniem zwolnienia ze służby nie jest bowiem, jak wywodzi skarżący, pierwszy dzień pozostawania na zaopatrzeniu emerytalnym, to jest dzień 1 października 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. decyzją z [...] sierpnia 2011 r. przyznał skarżącemu odprawę mieszkaniową w kwocie 353.221,44 zł, a stanowisko to podtrzymał organ drugiej instancji – Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zastosowano wskaźnik ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w poprzednim kwartale od zwolnienia z zawodowej służby wojskowej ogłoszonym w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego (za II kwartał 2010 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa uznając, że organ prawidłowo zastosował w sprawie wskaźnik z poprzedniego kwartału powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, to jest II kwartału 2010 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.