III SA/Wr 498/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji - egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kat. B oddala skargę. Rozstrzygnięciem opisanym w sentencji niniejszego wyroku – wydanym po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty B. z dnia [...] r. (Nr [...]), w której organ ten skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kategorii B), w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego – organ wyższego stopnia utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO" albo "Kolegium") – po przedstawieniu dotychczasowe przebiegu postępowania – skonstatowało, że podstawę normatywną podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia stanowią w tej sprawie przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b", art. 130 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. – powoływanej w dalszych rozważaniach – skrótowo – jako "p.r.d."), a także § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm. – przytaczane w dalszych wywodach jako "rozporządzenie" lub "rozporządzenie wykonawcze"). Dokonując oceny sprawy z perspektywy wymienionych przepisów, Kolegium podkreśliło dwa niebudzące wątpliwości fakty: 1) przekroczenie przez odwołującego się, do dnia [...] r., liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego; 2) odbycie przez niego – w dniu [...] r. szkolenia w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. Zdaniem organu odwoławczego, odbycie wspomnianego szkolenia dopiero po przekroczeniu liczby 24 punktów karnych nie mogło mieć żadnego wpływu na kierunek rozstrzygnięcia sprawy, ze względu na kategoryczne i jednoznaczne postanowienie § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego. SKO podkreśliło równocześnie, iż organy administracyjne zobowiązane są do stosowania obowiązującego prawa, a w zakresie ich kompetencji nie mieści się ocena zgodności przepisów z Konstytucją. W skardze do tutejszego Sądu zarzucono decyzji Kolegium: 1. naruszenie przepisów procedury administracyjnej (art. 8, art. 77 ust. 1 i art. 107 ust. 3 k.p.a.) – poprzez nierozważenie twierdzeń i zarzutów odwołania, zwłaszcza tych, które dotyczyły przekroczenia delegacji ustawowej przy wydawaniu rozporządzenia wykonawczego; 2. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: • art. 130 ust. 3 p.r.d. – poprzez jego niezastosowanie, a tym samym błędne obliczenie liczby punktów karnych posiadanych przez skarżącego w momencie wydania decyzji, co skutkowało naruszeniem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" tej samej ustawy, • art. 130 ust. 4 p.r.d. w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż § 8 ust. 6 rozporządzenia nie przekracza delegacji ustawowej z art. 130 ust. 4 p.r.d. W uzasadnieniu skargi przedstawiono warunki, jakie powinno spełniać rozporządzenie wykonawcze, aby mogło być uznane za zgodne z Konstytucją. Przyznano następnie istnienie rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do zgodności (niezgodności) z Konstytucją RP rozporządzenia wykonawczego zastosowanego w sprawie przez organy. Na tym tle, autor skargi przytoczył argumentację, wykluczającą – w jego ocenie – dopuszczalność posługiwania się wykładnią funkcjonalną i celowościową przy określaniu zakresu delegacji przewidzianej w art. 130 ust. 4 p.r.d. Podkreślono dalej, że od dnia 1 stycznia 2013 r. ustawodawca zamierza odstąpić od zasady utraty prawa jazdy po uzyskaniu przez kierowcę 24 punktów karnych. Zwrócono też uwagę na znaczenie szkolenia kierowców, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. dla podniesienia ich kwalifikacji oraz poprawę ich postawy i zachowania w czasie poruszania się po drogach. Autor skargi zwrócił w końcu uwagę na dopuszczalność weryfikowania przez sądy administracyjnego przepisów aktów rangi podstawowej, w kontekście ich zgodności z Konstytucją RP. W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono zwłaszcza niedopuszczalność dokonywania przez organy administracji publicznej oceny zgodności z Konstytucją obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w niniejszym wypadku – w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym również na decyzje samorządowych kolegiów odwoławczych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Jeśli jednak do wskazanych tam naruszeń nie doszło, sąd administracyjny zobligowany jest do oddalenia skargi, wedle dyspozycji art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Pełnomocnik strony skarżącej upatruje istoty sporu w niniejszej sprawie w zagadnieniu zgodności postanowienia § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego, z zakresem delegacji ustawowej przewidzianej w art. 130 ust. 4 p.r.d. (a w konsekwencji – także z Konstytucją RP). Kwestia ta wymaga zatem rozważenia, mimo że – zdaniem składu Sądu orzekającego w sprawie – nie ona powinna decydować ostatecznie o kierunku niewadliwego załatwienia rozpoznawanego przypadku. Przeważającą część argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi stanowią wywody oparte ewidentnie na rozważaniach prezentowanych – w odniesieniu do problematyki zgodności § 8 ust. 6 rozporządzenia z delegacją ustawową i z Konstytucją RP – w niektórych dotychczasowych judykatach sądów administracyjnych (por. zwłaszcza treść uzasadnienia skargi z wywodami uzasadnień wyroków: WSA w Łodzi z dnia 14 marca 2007 r., III SA/Łd 483/06; WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2009 r., VIII SA/Wa 15/09 oraz NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 885/09). Skład rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela jednak stanowiska przedstawionego we wskazanych orzeczeniach. Zdaniem Sądu, poza wykładnią językową art. 130 ust. 4 p.r.d. (a w istocie samego tylko sformułowania art. 130 ust. 4 pkt 5), przy ustalaniu zakresu pomieszczonej tam delegacji nie można bowiem abstrahować od ewidentnie zawartej w tym samym przepisie, interpretacyjnej wskazówki funkcjonalno-celowoś-ciowej, ujętej w słowa "mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego". Właśnie realizacja cytowanej dyrektywy ustawowej umożliwiała – w ocenie składu orzekającego – przyjęcie w § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego normy, wedle której odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d., "nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24". Niniejsze orzeczenie wpisuje się zatem w znaną stronie (co przyznano wprost w skardze) linię orzeczniczą, bazującą – przy ocenie zakresu delegacji ustawowej przewidzianej w art. 130 ust. 4 p.r.d. – także na wykładni funkcjonalno-celowościowej tego przepisu. Skład orzekający reprezentuje jednak stanowisko, iż nawet w wypadku uznania, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego został wydany z przekroczeniem zakresu delegacji zawartej w art. 130 ust. 4 p.r.d. (a w konsekwencji – jako niezgodny z Konstytucją RP, nie powinien być stosowany), okoliczność ta nie ma i tak przesądzającego znaczenia w sprawie. Kluczową rolę należy bowiem przypisać postanowieniu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" tej samej ustawy, stosownie do którego: "kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega: 1) osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty: ... b) na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1". Dokonując wykładni przytoczonego przepisu należy – zdaniem Sądu – zwrócić uwagę co najmniej na dwie kwestie o ważkiej doniosłości. Po pierwsze, na jego jednoznaczne i kategoryczne sformułowanie, zwłaszcza na użycie bezwarunkowego określenia "podlega", co nie pozwala na żadne wątpliwości, co do obligatoryjnego charakteru powinności poddania się sprawdzeniu kwalifikacji przez kierowcę, któremu przypisano skutecznie ponad 24 punkty karne z tytułu naruszania zasad obowiązujących w ruchu drogowym. Po drugie, analizowany przepis odsyła wyłącznie (celowe podkreślenie składu orzekającego) do normy art. 130 ust. 1 p.r.d., a nie do całego art. 130 (jego pozostałych ustępów). Obie poczynione konstatacje uzasadniają konkluzję, iż z chwilą przypisania 25 (lub większej liczby) punktów, starosta jest zobowiązany skierować takiego kierowcę na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Kierowca nie może już wtedy skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 p.r.d. Udział w szkoleniu nie może bowiem stanowić mechanizmu umożliwiającego obejście bezwzględnie wiążącego przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" i uniknięcia w ten sposób przewidzianej tam sankcji. Odmienna interpretacja czyniłaby zresztą normę ostatnio wymienionego przepisu bezprzedmiotową, skoro po przekroczeniu liczby 24 punktów karnych każdy kierowca miałby możliwość skorzystania z samego tylko szkolenia, do którego ustawodawca nawiązał w art. 130 ust. 3 p.r.d., eliminując w ten sposób dopuszczalność skutecznego uruchomienia bez wątpienia bardziej dolegliwej dla nie konsekwencji, w postaci konieczności obligatoryjnego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Dopiero co przedstawiony kierunek wykładni art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" p.r.d., także w kontekście systemowej metody interpretacyjnej (a więc wzajemnego powiązania tego przepisu z wszystkimi postanowieniami art. 130 tej samej ustawy), nie jest odosobniony. Identyczny pogląd wyraziły wszak składy orzekające WSA w Kielcach, w wyrokach: z dnia 25 listopada 2010 r. (II SA/Ke 691/10) i z dnia 1 czerwca 2011 r. (II SA/Ke 291/11). Mając na uwadze dotychczasowe wywody, nie można podważyć trafności zastosowania w rozpoznawanym przypadku sankcji przewidzianej w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" p.r.d. W okresie od [...] r. do [...] r. skarżący naruszył wszak trzykrotnie przepisy ruchu drogowego, za co przypisanych zostało mu skutecznie – w sumie – 25 punktów karnych (odpowiednio: 5 + 10 + 10). Szczegółowy opis poszczególnych naruszeń przedstawiono we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji (k. 5 akt administracyjnych). Szkolenie, na które powołuje się strona, zostało odbyte dopiero w dniu [...] r., a więc po przekroczeniu limitu 24 punktów. Jak wcześniej wywiedziono, nie daje to już jednak podstaw do skorzystania z dobrodziejstwa art. 130 ust. 3 p.r.d.. W ocenie składu Sądu, który rozpatrywał niniejszą sprawę, niezasadne są również pozostałe, szczegółowe zarzuty sformułowane w skardze. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu pełnomocnika strony skarżącej, Kolegium nie miało możliwości dokonywania oceny zgodności przepisów rozporządzenia wykonawczego z zakresem delegacji ustawowej (i z Konstytucją). Jak każdy organ administracji publicznej jest ono bowiem zobowiązane do stosowania przepisów obowiązującego prawa, a § 8 ust. 6 rozporządzenia nie został formalnie wyeliminowany z obrotu prawnego. Słusznie zatem organ odwoławczy powstrzymał się od tego typu oceny w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Dla treści (kierunku) orzeczenia sądowego nie mogło mieć również znaczenia to, iż sam ustawodawca zamierza w przyszłości wyeliminować sankcję przewidzianą w art. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" p.r.d. Sądowoadministracyjna kontrola przeprowadzana jest bowiem z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego i obowiązującego w dniu wydania ostatecznej decyzji. Nie kwestionując dyscyplinującego charakteru szkolenia przewidzianego w art. 130 ust. 3 p.r.d., na co zwrócono również uwagę w uzasadnieniu skargi, trzeba jednak koniecznie zauważyć, ze nie jest to jedyny środek tego rodzaju. Przeciwnie, ustawodawca dokonał ewidentnej gradacji poszczególnych środków dyscyplinujących. W okresie, w którym kierowca otrzymał co prawda punkty karne, ale nie przekroczyły one liczby 24, ma on możliwość "poprawienia" swojej sytuacji, wykorzystując szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 tej samej ustawy (jego celowości należy upatrywać w "przypomnieniu" – jedynie – zasad obowiązujących w ruchu drogowym), co powoduje odjęcie mu pewnej liczby punktów, według zasad określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Po przekroczeniu wyznaczonego limitu 24 punktów, pozostaje już jednak wyłącznie – na co zwrócono uwagę we wcześniejszych rozważaniach – środek dyscyplinujący, w postaci bezwzględnego obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji (ostatnie już, niemniej celowe podkreślenia Sądu). Wszystkie naprowadzone okoliczności nasuwają końcową konkluzję, iż skontrolowana decyzja nie narusza prawa. Dlatego też, stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.