II OSK 1134/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 967/11 w sprawie ze skargi T. R. i K. R. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza solidarnie od T. R. i K. R. na rzecz Miasta N. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 stycznia 2012 r. (IV SA/Wa 967/11), rozpoznając skargę T. R. oraz K. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Nasielsku z [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...], położone w N. przy ul. K. i w zakresie w jakim nieruchomości te zostały w zaskarżonym planie przeznaczone na cele przemysłu, składu, rzemiosła i usług oznaczonych symbolem [...]. Uwzględniając skargę skarżących Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut niezgodności zaskarżonego planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Nasielsk uchwalonego [...] października 2006 r. i tym samym przyjął, że naruszono art. 14 ust. 5 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżony plan nie jest zgodny ze Studium, gdyż nieruchomości skarżących przeznaczono pod zabudowę produkcyjno-usługową oznaczoną symbolem [...], natomiast według wytycznych Studium, wynikających z opracowań graficznych, nieruchomości te stanowiły tereny mieszkaniowe. Sąd wskazał, że nieruchomości skarżących znajdują się w strefie "A", która według Studium jest strefą miejską, w której tworzone są warunki dla rozwoju funkcji osadniczo-usługowych i produkcyjnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ponieważ strefa ta obejmuje znaczną część miasta i funkcje w niej określono bardzo ogólnie, w celu ustalenia kierunków zagospodarowania istotne znaczenie ma rzeczywiste wykorzystanie terenu w dacie uchwalenia Studium. Z załączonych do Studium map obrazujących ówczesny stan zainwestowania jednoznacznie wynika, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, że obszar, na którym usytuowane są działki skarżących to teren mieszkaniowy oraz grunty rolnicze. Sąd zauważył przy tym, że tereny te oznaczono kolorem pomarańczowym o różnych odcieniach, podczas gdy tereny przemysłowe oznaczono kolorem fioletowym. Dodatkowo zaznaczył, że tak oznaczone tereny przemysłowe znajdują się w innych częściach miasta. Z tego względu Sądu pierwszej instancji za zasadny uznał zarzut skargi, według którego odstępstwem od Studium było przeznaczenie istotnej części nieruchomości skarżących pod zabudowę produkcyjno-usługową oznaczoną symbolem [...]. Sąd ten zaznaczył przy tym, że Rada Gminy w sposób zupełnie niezrozumiały i z przekroczeniem władztwa planistycznego przeznaczyła na cele uciążliwego przemysłu tereny wykorzystywane dotychczas na cele mieszkaniowo-usługowe. Mało tego, tereny przemysłowe umiejscowiono pośród zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W skardze kasacyjnej Rada Miejska zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że zgodność planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oznacza tożsamość zapisów planu i studium. Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, polegające na uznaniu, że w zaskarżonym planie nieruchomości skarżących przeznaczono na cele uciążliwego przemysłu, zaś dotąd były one wykorzystywane na cele mieszkaniowo-usługowe, - art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zamiast oddalenia skargi. W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając skargę kasacyjną zakwestionowano tezę, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego są niezgodne ze Studium. Podniesiono przy tym, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że ustalenia Studium są zbyt ogólne. Wskazano, że Studium nie określa dokładnie przeznaczenia terenów, ale ustala kierunki zagospodarowania oraz że ustalenia Studium są wytycznymi przy sporządzaniu planu miejscowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej ustalenia w Studium dotyczące strefy "A" spełniają wymogi art. 9 i art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, czego – jak zarzucono – Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że część nieruchomości skarżących została przeznaczona na budownictwo mieszkaniowe. Zarzucono też, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie używa określenia "przemysł uciążliwy", gdyż w zaskarżonym planie część nieruchomości skarżących została przeznaczona na przemysł, składy, rzemiosło i usługi. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając odpowiedź na skargę kasacyjną wskazano, że z uzasadnienia nieuwzględnienia 17 uwag do zaskarżonego planu wynika, że organy gminy miały świadomość, że konieczne jest zachowanie zgodności planu ze studium. Podniesiono też, że z wyrysu ze Studium, który znajduje się w części graficznej zaskarżonego planu, wynika, iż wszystkie nieruchomości położone przy ul. K. w Nasielsku w kierunku wsi K., w tym należące do skarżących, przewidziane były w tym Studium pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe, co zostało wyrażone oznaczeniem ich kolorem pomarańczowym. Ponadto zaznaczono, że z tego wyrysu wynika, że w tym miejscu żadne nieruchomości nie były oznaczone kolorem szarym, czyli nie zostały przeznaczone na produkcję i usługi. Kwestionowano też, z uwagi na negatywne oddziaływanie, usytuowanie terenów przemysłowych obok terenów mieszkaniowych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. W szczególności trafna jest jej podstawa zawierająca zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270), aczkolwiek z innym niż w skardze kasacyjnej, uzasadnieniem. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten musi być wykładany przez pryzmat modelu stosowania prawa, a więc należy uwzględnić, że stosowanie prawa przez sąd administracyjny, którego wyrazem jest wyrok tegoż sądu, polega na ustaleniu stanu faktycznego i prawnego, normatywnej kwalifikacji ustalonego stanu faktycznego i ustaleniu jej prawnych konsekwencji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie planu miejscowego, w której zarzuca się, że zaskarżony plan nie jest zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sąd administracyjny pierwszej instancji jest przede wszystkim zobowiązany ustalić jakie są ustalenia studium oraz jakie są ustalenia zaskarżonego planu miejscowego. Obowiązek ten wynika, jak zaznaczono, z istoty stosowania prawa przez sąd administracyjny, a jego normatywnym wyrazem jest art. 141 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności ta część powołanego przepisu, w której nakłada się na sąd administracyjny obowiązek przedstawienia stanu sprawy. Jest oczywiste przy tym, że sąd administracyjny ma obowiązek przedstawienia rzeczywistego (prawdziwego) stanu sprawy. Jest też oczywiste, aczkolwiek wprost to nie zostało wskazane w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że przedstawiając stan sprawy sąd administracyjny jest zobowiązany wskazać na czym (na jakich dowodach) opiera swoje ustalenia. Zgodnie z obowiązującym modelem postępowania przed sądami administracyjnymi podstawą ustaleń sądu administracyjnego będą dokumenty, z reguły zgromadzone w aktach sprawy przedstawionych przez organ administracji (art. 54 § 2 i art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) lub uzyskanych przez sąd z własnej inicjatywy (z urzędu) lub od stron postępowania (art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto ustalony przez sąd administracyjny stan sprawy może opierać się na faktach powszechnie znanych (art. 106 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedstawienie stanu sprawy, który nie ma oparcia w zebranych dokumentach lub faktach powszechnie znanych jest naruszeniem art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszeniem powołanego przepisu będzie również sytuacja polegająca na tym, że sąd administracyjny przedstawiony stan sprawy oprze na niektórych dokumentach lub faktach powszechnie znanych, mimo że będą dostępne także inne dokumenty lub fakty powszechnie znane, mogące stanowić podstawę odmiennych ustaleń, do których sąd się nie odniesie. To mając na uwadze wskazać należy, że jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Nasielsk dotyczące terenu, który w rozpoznawanej sprawie jest istotny, Sąd ten określił na podstawie "załączonych do studium map (przesłanych do Sądu) obrazujących ówczesny stan zainwestowania". Na tej podstawie uznał, że teren, na którym usytuowane są działki skarżących jest w Studium określony jako teren mieszkaniowy oraz jako grunty rolnicze. Nadto na tej podstawie ustalił, że w Studium tereny przemysłowe położone są w innych częściach miasta. Takie ustalenie budzi wątpliwości, dlatego że przeznaczenie terenu w Studium ustalono na podstawie "stanu zainwestowania", a nie na podstawie zapisów Studium czy to z części opisowej, czy z części graficznej, które wskazywałyby, że dany teren ma być zagospodarowany w określony sposób. Inaczej mówiąc Sąd pierwszej instancji nie wskazał, żadnego takiego fragmentu Studium, w którym by jednoznacznie wskazano, że w zakresie przeznaczenia terenów ma być zachowany dotychczasowy stan rzeczy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wręcz, że Sąd przyjął takie ustalenie dlatego, że postanowienia Studium były bardzo ogólne. Stwierdził mianowicie, że "ponieważ (...) funkcje określone były bardzo ogólnie, istotne znaczenie ma rzeczywiste wykorzystanie tego terenu w dacie uchwalenia studium w celu ustalenia kierunków zagospodarowania". Sąd pierwszej instancji nie wskazał też, z którego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy korzystał przy dokonywania tych ustaleń. Można się jedynie domyślać, że oparł się na Studium, które znajdowało się w teczce z napisem "Skład teczki: 1. część opisowa , 2. część graficzna – 12 map". Na kartach znajdujących się w tej teczce i zawierających powiększone fragmenty części graficznej Studium, oznaczonych numerami 10, 11 i 12 znajduje się bowiem legenda, w której objaśniono oznaczenie terenów o istniejącym zainwestowaniu (część legendy zatytułowana "Istniejące zainwestowanie"). Jednakże legenda na karatach oznaczonych numerami 10, 11 i 12 jest inna niż legenda dołączona do fragmentu Studium umieszczonym w dokumencie znajdującym się w kopercie stanowiącej kartę 81 akt sądowych. Ten dokument (mający formę książeczki) to projekt zaskarżonego planu miejscowego wyłożony do publicznego wglądu, który Rada Miejska przedstawiła Sądowi pierwszej instancji, na jego wezwanie sformułowane na rozprawie w dniu [...] listopada 2011 r. Jest tam także załącznik nr 5, którym jest fragment Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Nasielsk dotyczący miasta. Następne dwie kartki to legenda, jak należy sądzić z miejsca zamieszczenia, do Studium. W tej legendzie, odmiennie od tej, która jest na karatach o numerach 10, 11 i 12 z teczki z napisem "Skład teczki: 1. część opisowa , 2. część graficzna – 12 map", oprócz oznaczeń dla terenów z istniejącą zabudową, są też oznaczenia dla terenów o "preferowanym" sposobie zainwestowania, przy czym wymieniono zainwestowanie mieszkaniowo-usługowe, usługowe i produkcyjno-usługowe. Są tam także oznaczenia wskazujące na "kierunki dopuszczalnych zmian funkcji terenów preferowanych pod zainwestowanie w kierunku: mieszkaniowo-usługowym, usługowym, produkcyjno-usługowym". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego dokumentu nie odniesiono się. Mając powyższe na uwadze zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie przedstawienia stanu sprawy. Sąd pierwszej instancji powinien był przede wszystkim ustalić obowiązującą w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały wersję Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Nasielsk, przy czym robiąc to winien był uwzględnić wszystkie dokumenty, którymi dysponował. Następnie winien był ustalić wiążące Radę Miejską przy uchwalaniu planu ustalenia tego Studium i w końcu sprawdzić czy zaskarżony plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami Studium. Zauważyć należy, że pominięcie dokumentu znajdującego się w kopercie stanowiącej kartę 81 akt sądowych jest naruszeniem art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby się okazało, że w tym dokumencie znajduje się obowiązująca legenda Studium, to okazałoby się też, że Studium wyznacza tereny "preferowane" do określonego zainwestowania oraz że przewiduje możliwość zmian "funkcji terenów preferowanych pod zainwestowanie w kierunku: mieszkaniowo-usługowym, usługowym, produkcyjno-usługowym". Odpadłby więc podstawowy argument Sądu pierwszej instancji, który według Sądu przemawiał za przyjęciem jako obowiązujące ustalenia Studium, to co wskazuje się jako stan istniejący. Sąd pierwszej instancji musiałby też rozważyć czy użycie sformułowania "preferowany" nie oznacza, że uchwalając Studium Rada Miejska nie zamierzała pozostawić sobie pewnej swobody przy uchwalaniu planu co do ustalenia sposobu zagospodarowania określonych terenów, w związku z czym głównym wyznacznikiem przy uchwalaniu planu miejscowego powinno być umieszczenie terenu w określonej strefie. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), który sprowadza się do kwestionowana normatywnej kwalifikacji ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy (uznania, że zaskarżony plan miejscowy nie był zgodny z ustaleniami obowiązującego Studium), należy stwierdzić, że wobec zasadności zarzutu sprowadzającego się do tezy, że ustalenia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie były wadliwe, zarzut ten jest przedwczesny. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to jest on chybiony, gdyż sprawa dotyczyła skargi na uchwałę organu gminy, a więc Sąd pierwszej instancji stosował art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie powołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy, który dotyczy spraw ze skarg na decyzje i postanowienia. Z tych wszystkich względów NSA na mocy art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej organu administracji od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od skarżących na rzecz strony przeciwnej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.