II OSK 1835/12

Dnia 14 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, sędzia del. WSA Stanisław Nitecki, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2012 roku sygn. akt II SA/Po 1175/11 w sprawie ze skargi H.K. na postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi H.K. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżone postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, a także poprzedzające je postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] września 2011 r. Jednocześnie Sąd I instancji określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Decyzją z [...] marca 2010 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pieniężnego określonego w ustawie z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87 poz. 395, ze zm., dalej jako "ustawa o świadczeniu pieniężnym"). Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, a organ decyzją z [...] kwietnia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżący ponownie wystąpił o przyznanie świadczenia powołując się na zmiany art. 1 pkt 1 i art. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Sprecyzował, że występuje o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznania mu świadczenia pieniężnego. Decyzją z [...] maja 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2010 r. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. organ utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2011 r. Pismem z 22 sierpnia 2011 r. skarżący wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] sierpnia 2011 r. Jako podstawę wniosku wskazał art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., wyjaśniając, że decyzja została wydana w oparciu o fałszywą podstawę prawną. Pismem z 31 sierpnia 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wystąpił do skarżącego o sprecyzowanie, czy złożone pismo jest wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. czy skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję z [...] sierpnia 2011 r. W piśmie z 7 września 2011 r. skarżący wskazał, że występuje o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto dodał, że skargę do sądu administracyjnego sporządzi po ewentualnym oddaleniu wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z [...] września 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazał, że skarżący zarzucił brak uwzględnienia w postępowaniu istotnej dla sprawy zmiany, którą wprowadziła ustawa z 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 72, poz. 380 – dalej jako "ustawa zmieniająca"). Organ podkreślił, że decyzje z [...] marca 2010 r. i [...] kwietnia 2010 r. zostały wydane z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07 (Dz.U. Nr 220, poz. 1734), poprzedzającego powyższą nowelizację. Natomiast postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...] maja 2011 r., utrzymanej w mocy decyzją z [...] sierpnia 2011 r. było prowadzone na podstawie ustawy zmieniającej, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia obu decyzji. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z [...] października 2011 r. organ utrzymał w mocy postanowienie z [...] września 2011 r. W ocenie organu skarżący nie wykazał, że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący nie wskazał, że jakikolwiek z dowodów został sfałszowany. Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające Sąd I instancji wskazał, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest możliwe tylko wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przyczyn niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Skarżący jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, którego wznowienia się domaga i wskazuje ustawową przesłankę wznowienia. W takiej sytuacji należało wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i dopiero w jego toku rozpoznać zarzuty podniesione we wniosku. W ocenie Sądu I instancji, odmawiając wznowienia postępowania Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych rozpoznał wniosek skarżącego co do istoty aktem o charakterze wyłącznie procesowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z "art. 145 § 1 pkt" k.p.a. oraz w związku z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, pomimo, że organ prawidłowo zastosował powyższe przepisy procedury administracyjnej, dokonując ich prawidłowej wykładni i opierając się na sprecyzowanej woli skarżącego. Po drugie, art. 152 p.p.s.a. poprzez określenie w wyroku, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, podczas gdy ze swojej istota decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pieniężnego, nie podlega wykonaniu. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 p.p.s.a. od skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w związku z "art. 145 § 1 pkt" k.p.a. oraz w związku z art. 149 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organ nieprawidłowo zastosował powyższe przepisy procedury administracyjnej i nie dokonał ich prawidłowej wykładni. Nie ulega wątpliwości, że organ opierał się na sprecyzowanej woli skarżącego. Nie oznacza to jednak, że w niniejszej sprawie możliwe było zastosowanie przez organ normy art. 149 § 3 k.p.a. Skarżący wnosił o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., co organ ustalił w sposób niebudzący wątpliwości. Stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Przepis art. 149 § 3 k.p.a. został zmieniony na mocy art. 1 pkt 22 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), a w poprzednio obowiązującym stanie prawnym odmowa wznowienia postępowania następowała w formie decyzji. Na gruncie stosowania tego przepisu w doktrynie i orzecznictwie pojawiły się liczne spory, w większości dotyczące możliwości jego zastosowania w przypadku, gdy podmiot występujący o wznowienie postępowania oparł swoje żądanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), nie legitymując się jednocześnie interesem prawnym. Ogólnie rzecz ujmując, przyjmowano wówczas, że do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania konieczna jest analiza treści wniosku o wznowienie i dokonanie oceny, czy z jego treści wynika oczywistość braku podstaw do wznowienia postępowania. Oczywistość braku przyczyn wznowienia postępowania mogła wystąpić przy tym w następujących przypadkach: gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został po terminie, gdy wniosek taki nie pochodzi od strony, gdy wnoszący podanie nie powołuje się na żadną podstawę wznowienia albo podstawa taka nie istnieje [...] (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2010 r., I OSK 1449/09, Lex nr 745025). Zmiana dokonana ustawą z 3 grudnia 2010 r. ma charakter zasadniczy i nie sprowadza się tylko do zmiany formy rozstrzygnięcia oraz jej ujednolicenia w całej normie art. 149 k.p.a. Oznacza ona, że podstawą odmowy wznowienia postępowania mogą być wyłącznie względy formalne, a nie merytoryczne (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 149, [w:], B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 575). To z kolei oznacza, że powołane wyżej poglądy orzecznictwa muszą ulec stosownej modyfikacji. O ile bowiem w uprzednio obowiązującym stanie prawnym można było wywodzić (choć nie był to pogląd ogólnie przyjęty), że przyczynę odmowy wznowienia postępowania może stanowić brak podstawy wznowienia, polegający na tym, że strona wprawdzie powołuje konkretny przepis z art. 145 § 1 k.p.a., ale już pobieżna analiza wniosku prowadzi do wniosku, że podstawa taka nie istnieje, o tyle na gruncie nowego brzmienia art. 149 § 3 k.p.a. ocena ta musi być znacznie węższa i bardziej formalna. W obecnym stanie prawnym odmowa wznowienia postępowania może więc nastąpić tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie zaś miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej np. umowy cywilnej czy czynności materialno-technicznej, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, gdy strona opiera żądanie na podstawie dającej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia (art. 156 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący miał interes prawny do występowania z wnioskiem, bowiem był stroną wcześniej toczącego się postępowania. Brak więc było przeszkód o charakterze podmiotowym do wznowienia postępowania. Brak też było przeszkód o charakterze przedmiotowym, o których była mowa wyżej, ponieważ skarżący wskazał zarówno przepis stanowiący, w jego ocenie, podstawę wznowienia postępowania, jak również uzasadnił podnoszone okoliczności. Oczywiście odrębną kwestią jest zasadność wniosku skarżącego, ale ocena jego uzasadnienia w kontekście podnoszonej przesłanki wznowienia może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania administracyjnego, a nie na etapie formalnego badania wniosku. Wbrew więc zarzutom skargi kasacyjnej, negatywna ocena uzasadnienia przesłanek wznowienia postępowania w tej sprawie dokonana przez organ administracji, nie mogła zostać uznana za przeszkodę wznowienia postępowania o charakterze przedmiotowym i nie mogła stanowić podstawy do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Ocenę wyrażoną w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Stąd też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w związku z "art. 145 § 1 pkt" k.p.a. (jak należy domniemywać chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. powołany przez skarżącego) oraz w związku z art. 149 § 3 k.p.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W doktrynie i orzecznictwie pojawił się spór co do tego, czy orzeczenie na podstawie art. 152 p.p.s.a. musi znaleźć swoje miejsce w każdym wyroku uwzględniającym skargę, czy jedynie w takich przypadkach, gdy akt, którego dotyczyła skarga nadaje się do wykonania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że orzeczenie w tym przedmiocie w odniesieniu do decyzji przyznającej określone świadczenie czy uprawnienie jest możliwe i w praktyce oznacza wstrzymanie skutków takiego rozstrzygnięcia organu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Natomiast w przypadku postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie na podstawie art. 152 p.p.s.a. nie oznacza oczywiście, że do czasu uprawomocnienia się wyroku świadczenie przysługuje. Cytowany przepis art. 152 p.p.s.a. nie uzależnia jednak określenia, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane od tego, czy rozstrzygnięcie takie wywoła określone i oczywiste skutki (tak jak to ma miejsce w pierwszym, omówionym wyżej przypadku). Nie można bowiem wykluczyć, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wywołuje inne, niż tylko bezpośrednio z niego wynikające skutki, choć niewątpliwie będą to sytuacje niezwykle rzadkie. Niezależnie jednak od rozstrzygnięcia tego sporu, ewentualne określenie przez Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, nie ma żadnego wpływu na treść tego orzeczenia. W żaden bowiem sposób nie czyni wadliwym uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. Oznacza to, że nawet uznanie powyższego orzeczenia za uchybienie przepisom postępowania (choć jak już wyżej wskazano nie jest to oczywiste), nie pozwala na przyjęcie, że uchybienie to miało istotny (a nawet jakikolwiek) wpływ na wynik sprawy. Uchybienie takie nie może więc stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku, na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 3 7