I OSK 1449/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. – K. Spółka komandytowa z siedzibą W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 279/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. – K. Spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. – K. Spółka Komandytowa w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz L. M. nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Po złożeniu przez stronę odwołania, Wojewoda Świętokrzyski, decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości byłej właścicielce. Skarga L. M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2002 r. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 2046/02. Po złożeniu przez L. M. wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, Wojewoda Świętokrzyski, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, nie ma w sprawie zastosowania. W związku z powyższym brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania L. M., uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że odmowa wznowienia nastąpiła z przyczyn merytorycznych, a nie formalnych. Organ I instancji dokonał bowiem oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Tymczasem wniosek L. M. o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, a także wniesiony został przez stronę z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 145a § 2 k.p.a. Oznacza to, że brak było podstaw do odmowy wznowienia postępowania. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] Sp. z o.o. – K. spółka komandytowa z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie art. 149 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu, że nie można odmówić wznowienia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw do wznowienia postępowania oraz naruszenie art. 149 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postępowanie zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej może być prowadzone tylko po wydaniu przez organ i doręczeniu wszystkim stronom postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie to jest tylko aktem procesowym i nie przesądza o bycie prawnym decyzji ostatecznej. Sąd I instancji wskazał przy tym na art. 151 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. (co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy), wydaje decyzję, w której: 1/ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2/ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Sąd stwierdził zatem, że prawidłowo Minister Infrastruktury uznał, że w niniejszej sprawie odmowa wznowienia postępowania nastąpiła z przyczyn merytorycznych, a nie formalnych. Wojewoda Świętokrzyski dokonał bowiem oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2009 r. skargę kasacyjną złożyła spółka [...] Sp. z o.o. – K. Sp.k. w W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 145a k.p.a., polegającą na przyjęciu, że wniosek o wznowienie postępowania został oparty na ustawowej przesłance wznowienia oraz błędną wykładnię art. 149 § 3 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia postępowania administracyjnego może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. Wskazując na powyższe naruszenia kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r., którą Wojewoda Świętokrzyski odmówił zwrotu nieruchomości na rzecz L. M., wydana została na podstawie przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania odwołuje się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym za niezgodne z Konstytucją uznane zostały przepisy art. 136 ust. 6, art. 137 ust. 2 oraz art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego, w świetle art. 145a k.p.a., wniosek o wznowienie postępowania nie został oparty na ustawowej przesłance wznowienia. A zatem należało wydać, na podstawie art. 149 ust. 3 k.p.a., decyzję o odmowie wznowienia postępowania bez przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia. Powołując się na orzecznictwo sądowe oraz poglądy doktryny kasator podniósł, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Decyzja taka może być wydana wtedy, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia, a także, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia, a treścią dotychczasowej decyzji. Jeżeli da się z góry wykluczyć ten związek przyczynowy, dopuszczalne będzie podjęcie decyzji odmownej. Zatem dopuszczalność odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną istnieje wówczas, gdy można mówić o niedopuszczalności wznowienia, rozumianej jako brak wystąpienia przesłanki ustawowej nawet wówczas, gdy żądający wznowienia na jedną z nich formalnie się powołuje. Dlatego Wojewoda Świętokrzyski prawidłowo odmówił wznowienia postępowania uzasadniając to faktem, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się L. M., w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Za niezgodne z Konstytucją zostały bowiem uznane przepisy, które nie stanowiły podstawy prawnej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2002 r. Dlatego już z treści wniosku o wznowienie postępowania wynikał brak związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia, a treścią decyzji ostatecznej, pomimo, że formalnie L. M. powołała się na przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145a k.p.a. W tej sytuacji zasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sad Administracyjny przepisu art. 149 § 3 k.p.a. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej wskazał na zasady ogólne k.p.a., w tym zasadę szybkości i prostoty postępowania. Skoro sprawy należy załatwiać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami służącymi do jej załatwienia, to takim najprostszym rozwiązaniem w niniejszej sprawie było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie L. M. złożyła do właściwego organu administracji publicznej wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o odmowie zwrotu nieruchomości, wskazując jako podstawę swojego żądania art. 145a § 1 k.p.a. – wskutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku, którym za niekonstytucyjny uznany został art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z powołanym art. 145a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1). W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Stosownie zaś do treści art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (§ 2 art. 149 k.p.a.). Z kolei odmowa wznowienia postępiania następuje w drodze decyzji (§3). W orzecznictwie sądowym i w doktrynie nie jest kwestionowane, że we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Ocena zaś samej przesłanki wznowienia powinna nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07). Tak więc ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a., może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym expresis verbis stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustali wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B Adamiak, J. Borkowski, 2009, C.H. Beck, wydanie 10). Tak Tym niemniej nie można też odmówić racji kastorowi, gdy twierdzi, że dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania już w pierwszej fazie postępowania, czyli po złożeniu formalnego wniosku o wznowienie, ale przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. W wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze decyzji, wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. W innym wyroku, z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną, albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się zatem wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Innymi słowy, decyzja taka może być wydana wtedy, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej przepisem art. 145 § 1 bądź art. 145a § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje (por. też Z. Czarnik i Z. Sawuła, glosa do wyroku NSA z dnia 8 lipca 1997 r., SA/Rz 606/96, ST 1997, nr 11, s. 62). Z tego krótkiego przeglądu orzecznictwa i poglądów doktryny można zatem wyprowadzić wniosek, że do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania konieczna jest analiza treści wniosku o wznowienie i dokonanie oceny, czy z jego treści wynika oczywistość braku podstaw do wznowienia postępowania. Oczywistość braku przyczyn wznowienia postępowania może wystąpić przy tym w następujących przypadkach: gdy wniosek o wznowienie postępowania złożony został po terminie, gdy wniosek taki nie pochodzi od strony, gdy wnoszący podanie nie powołuje się na żadną podstawę wznowienia albo podstawa taka nie istnieje, bądź wskazaną we wniosku podstawą wznowienia postępowania jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, a organ dysponuje prawomocnym wyrokiem uniewinniającym. Jeśli zaś tak rozumiana oczywistość braku podstaw wznowienia nie występuje, a mimo to organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania, to dokonuje merytorycznej oceny przyczyn wznowienia, co jest niedopuszczalne przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Wniosek o wznowienie postępowania bowiem złożyła niewątpliwie strona, powołując się na podstawę wznowienie określoną w art. 145a § 1 k.p.a. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego). We wniosku tym nie wskazano jednak w żaden sposób, o jaki konkretnie wyrok chodzi i podano, że z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, że niezgodny z Konstytucją jest art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tak skonstruowanego wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją o odmowie zwrotu nieruchomości, w żaden sposób nie można było wyprowadzić wywodu o oczywistym braku podstawy do wznowienia postępowania. Należało przecież wyjaśnić, o jaki dokładnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego chodziło wnioskodawczyni, która w treści wniosku powołała się na wynikającą z wyroku TK niekonstytucyjność art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisu, który nie był podstawą wydania decyzji o odmowie zwrotu stronie nieruchomości. Dodatkowo organ I instancji arbitralnie przyjął, że chodzi o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, w którym Trybunał zajmował się innymi, niż wskazany we wniosku o wznowienie art. 216, przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącymi zwrotu nieruchomości. W powołanym wyroku Trybunał orzekł m.in. o niezgodności z Konstytucją art. 136 ust. 6, art. 137 ust. 2 i art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji w sprawie niezbędne było wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją o odmowie zwrotu L. M. nieruchomości, a następnie dopiero dokonanie oceny wskazanej we wniosku przyczyny wznowienia. Tymczasem organ I instancji dokonał w niniejszej sprawie negatywnej oceny przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, mimo wskazania przez wnioskodawcę ustawowej podstawy wznowienia i wystąpienia wątpliwości, o których mowa powyżej. W tej sytuacji nie można wyrokowi Sądu I instancji zarzucić wadliwości i skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało oddalić.